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Europe: Chances et défis de l'élargissementPar Christian De Boissieu

Par L'Economiste | Edition N°:1527 Le 28/05/2003 | Partager

L'Union européenne va passer, en mai 2004, de 15 à 25 pays membres, de 375 à près de 450 millions d'habitants. L'entrée de la Roumanie et de la Bulgarie est, quant à elle, programmée pour 2007. On le voit, il reste peu de temps pour concrétiser tout ou partie des conclusions de la Convention Giscard d'Estaing sur l'avenir de l'UE, qui seront en principe présentées en juin.Si l'on considère les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) qui vont entrer dans l'UE en 2004, il faut constater l'existence d'un très fort ancrage à l'ouest, avant même l'élargissement. . Forte intégration commercialePlusieurs critères l'illustrent. Premier critère, les échanges commerciaux. Chaque PECO fait environ 70% de ses exportations vers l'actuelle UE. C'est un chiffre comparable, et même généralement supérieur, à celui enregistré pour chacun des membres de l'UE à 15. Il pourrait s'accroître un peu plus à partir de 2004, mais disons que l'essentiel du chemin a déjà été parcouru. L'interdépendance commerciale est d'ailleurs très asymétrique, ce qui reflète la différence de niveau de vie (PIB par tête) entre l'est et l'ouest, puisque l'actuelle UE ne réalise que 4% de ses exportations vers les nouveaux membres (y compris Malte et Chypre).Deuxième indicateur, l'investissement direct étranger (IDE) en provenance de l'UE et à destination des futurs membres s'est intensifié depuis quelques années, attiré par les bas salaires, les avantages fiscaux, la qualité de la main-d'oeuvre, le développement progressif de l'Etat de droit dans les pays anciennement communistes, etc. Les entreprises allemandes, italiennes et françaises se taillent la part du lion.Dans le domaine bancaire, il existe déjà de nombreux rapprochements et partenariats entre l'ouest et l'est de l'Europe. Les PECO ont déjà engagé, avec la transition vers le marché, une profonde restructuration de leurs systèmes bancaires. Les banques étrangères, spécialement celles d'Europe de l'Ouest, ont joué depuis dix ans un rôle central dans cette restructuration catalysée par le processus de privatisation.. Disparités monétairesEn matière monétaire, les disparités demeurent. Chacun des futurs membres a choisi, selon ses contraintes et ses convenances, l'un des régimes monétaires possibles: libre flottement, ancrage rigide à l'euro, ancrage plus souple à l'euro ou à un panier (dollar/euro), etc. Par certains côtés, tout cela fait un peu désordre. Mais il faut rappeler que les plus avancés des futurs membres ne rentreront dans l'union économique et monétaire qu'en 2006-2007. Donc, le temps de la convergence monétaire n'est pas encore venu, même s'il se rapproche à grands pas.A propos justement de convergence, il est bon de rappeler les efforts accomplis par les futurs membres en vue de l'entrée dans l'UE. Outre les conditions nécessaires édictées par les critères de Copenhague (régime démocratique, économie de marché…), ils ont tout fait pour se rapprocher des critères de Maastricht bien avant le jour où ils entreront dans l'euro. Juste quelques chiffres. En 2002, le taux d'inflation était de 1,9% en Pologne, de 3,1% en Slovaquie et 1,8 % en République tchèque. Des comparables aux pays de la zone euro. Tout, bien sûr, n'est pas ajusté. Ainsi, en Pologne, le déficit public était encore de 5,7% en 2002. Il existe de nombreux autres exemples de non-convergence. Mais il faut compter sur la force de l'appartenance au marché unique pour accélérer les convergences, comme cela a été le cas dans le passé lors des différentes vagues d'élargissement.. Rattrapage et effet d'échelle L'élargissement engendre d'abord un effet d'échelle, qui a de nombreuses dimensions (taille du marché, production globale, population, etc.) et qui aura forcément des implications pour la place de l'Europe dans l'économie et la géopolitique mondiales.Les futurs membres affichent aujourd'hui un PIB par tête égal, en moyenne, à 40% du PIB par tête de l'actuelle UE. Ceci laisse espérer pour les années qui viennent un fort mouvement de rattrapage, évoquant l'idée de regain de croissance grâce à la nouvelle «frontière« de l'Europe. D'après des simulations convergentes, la croissance annuelle dans les dix entrants de 2004 devrait être, en moyenne et à partir de 2005, accélérée de 1 à 2% par rapport au scénario sans adhésion. Ces impacts structurels vont découler des gains à attendre de l'intensification des échanges commerciaux, du jeu des économies d'échelle et de la concurrence née de l'entrée dans le marché unique.L'élargissement ouvre aussi des marchés potentiels impressionnants. Un exemple. Avant l'élargissement, il y a environ 250 voitures pour 1.000 habitants en moyenne dans les futurs membres contre 450 dans l'UE actuelle. On perçoit donc l'ampleur de la «demande de rattrapage« qui devrait se concrétiser à l'est, à condition bien sûr qu'elle soit solvable (ce qui renvoie à la croissance, déjà évoquée, du revenu par tête mais aussi à la question de la distribution des revenus).. Rééquilibrage transition/concurrenceDans les plus avancés des PECO, il existe des secteurs industriels -le textile, l'électronique bas et milieu de gamme, parfois aussi l'automobile, etc.- qui, à condition de surmonter les chocs initiaux de la libéralisation, devraient profiter du potentiel offert par le marché unique. Mais cela dépendra avant tout des conditions de compétitivité. Avant l'adhésion, les coûts salariaux dans les PECO atteignent souvent 20 à 30% des chiffres constatés dans les plus avancés des pays de l'actuelle UE. Et l'avantage ainsi procuré, gros attracteur d'IDE, n'est qu'en partie compensé par le différentiel de productivité.L'expérience du Portugal, de l'Espagne ou de la Grèce suggère qu'il faut s'attendre à un mouvement de rééquilibrage: les salaires réels devraient s'ajuster à la hausse à l'est, alors qu'ils devraient être sous pression à l'ouest du fait du renforcement de la concurrence. La productivité du travail devrait aussi s'améliorer dans les nouveaux pays membres.Sans prétendre à l'exhaustivité, j'évoque ici quelques défis, inégalement importants, qui se posent à la veille de l'élargissement mais aussi une fois celui-ci intervenu.Il faudra trouver un équilibre entre la gestion des transitions et l'exigence d'une vraie concurrence dans le marché unique. Les futurs membres ne pourront pas bien sûr incorporer, du jour au lendemain, 100% de «l'acquis communautaire«. Donc, sur des thèmes importants, il faut ménager des périodes de transition.La réforme de la politique agricole commune (PAC) paraît inéluctable dans le contexte des négociations commerciales de l'OMC et dans la perspective de nouvelles relations nord-sud. Et cette réforme touche bien évidemment certains pays plus que d'autres, tant à l'ouest qu'à l'est de l'Europe (exemple de la Pologne).Ceci conduit donc à évoquer le coût de l'élargissement. Par-delà les estimations globales (pas loin de 200 milliards d'euros répartis sur dix ans), certaines interrogations demeurent: comment financer ce coût? Comment répartir la charge entre les uns et les autres? La dimension politique, sociale et culturelle de la construction européenne fait que, de toute façon, l'élargissement va bien au-delà d'une problématique coûts-avantages.. Frontières et migrationsLa gestion des flux migratoires fera l'objet de beaucoup d'attention. D'un côté, l'entrée dans le marché unique des PECO va faciliter l'émigration à partir d'eux, même si ces pays n'ont pas vocation à participer d'emblée à l'espace Schengen. De l'autre, les arguments économiques évoqués (évolution du niveau de vie, des salaires réels, etc.) montrent que certaines incitations à émigrer vont s'atténuer.Où est la frontière de l'Europe? La question est déjà posée à propos des liens avec les pays du Maghreb, la Turquie, ou certaines Républiques de l'ex-URSS. Dans cette affaire importante, les arguments proprement économiques ne sont pas les seuls, ni même les plus déterminants.La gouvernance économique et politique de l'Europe élargie paraît aussi cruciale. Une réforme institutionnelle, dans l'optique des propositions de la Convention Giscard d'Estaing, est indispensable. Approfondir avant d'élargir, cela veut dire concrètement abandonner le principe de l'unanimité sur un certain nombre de dossiers: la fiscalité, la politique sociale, la politique régionale…Espérons que, rapidement (c'est–à-dire avant mai 2004), l'UE à 15 saura surmonter ses divisions et définir un vrai système de gouvernance économique et politique indispensable pour accueillir les nouveaux membres.

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