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Tribune

Etat, entreprises publiques et mondialisation

Par L'Economiste | Edition N°:424 Le 18/01/1999 | Partager

Par Fawzi BRITEL, économiste, expert-comptable

Il peut paraître surprenant de présenter des réflexions sur la problématique posée par le rapport entre l'Etat, les entreprises publiques et la mondialisation, alors que le processus de mondialisation semble a priori fondamentalement en contradiction avec l'intervention directe des Etats dans la sphère industrielle et commerciale.


JE vais, dans le cadre de cette communication, tenter de le faire du point de vue des entreprises publiques (EPIC) ayant notamment des activités de service public, en essayant d'être aussi concret que possible. Finalement, cette contribution pourrait porter sur:
- la capacité de l'Etat d'être actionnaire et d'organiser la gouvernance publique d'entreprise,
- le service public et son organisation selon un mode concurrentiel,
- La signification concrète pour l'entreprise publique de la mondialisation. Est-ce un mythe ou une réalité? Comment va-t-elle être vécue au jour le jour par les salariés des EPIC? Est-ce une menace ou un progrès? Quelles sont les réponses qu'on peut lui apporter au travers de l'entreprise publique? Et quelles sont les attentes le cas échéant envers les pouvoirs publics ou envers les citoyens?
La nouvelle problématique de l'Etat-actionnaire
Dans le cadre actuel de compétition internationale, l'épuisement de l'Etat dans la poursuite des grands travaux et programmes d'équipement, la recherche de la maîtrise des déficits publics et la plus grande ouverture des marchés et des frontières commerciales, aboutissent inévitablement à un besoin de redéfinition du rôle de l'Etat actionnaire et des périmètres de ses interventions dans les sphères financière et commerciale. Cette problématique se trouve plus particulièrement posée au fur et à mesure du passage d'une économie administrée vers une évolution plus concurrentielle (notamment au sein du secteur public), d'une relative déréglementation financière et de la privatisation d'entreprises ou de services publics.
Sans prétendre ici y répondre, cette problématique pourrait être a priori ainsi posée:

1) A l'heure où sont pris en charge des domaines anciennement dits stratégiques ou nationaux par des groupes multinationaux, quelle légitimité ou intérêt subsiste-t-il pour le maintien d'EPIC?
2) Alors que, par rapport au marché, l'Etat est multiple, politique, sensible aux groupes de pression, rigide, non sélectif, indifférent et peu attractif, selon quelles modalités exercerait-il sa fonction d'actionnaire, alors que par nature, il est incapable au sens premier de se comporter strictement en actionnaire?
3) Comment introduire plus de concurrence aux fins d'efficience, d'innovation et de qualité dans les services publics qu'ils soient naturels, fondamentaux ou en instance de privatisation et ce, quel que soit leur mode d'organisation (EPIC, concession, collectivités, administration?)
L'Etat-actionnaire: Aspirateur ou gestionnaire?
de manière quasi-universelle, l'Etat-actionnaire s'avère de moins en moins grand investisseur (autoroutes, télécoms, ferroviaire, ports, eau, énergie, aéroports) et se mue progres- sivement en Etat qui «aspire», à diverses fins conjoncturelles ou «équilibristes», les surplus des EPIC au détriment du consommateur-citoyen-contribuable. Ainsi, en est-il des taxations énergétiques, des redevances de monopole, des dividendes au moyen desquels sont même opérés des transferts opaques (sans débat budgétaire) d'un EPIC à l'autre, de sorte que l'EPIC aspiré gaspille et surinvestit sans souci de rentabilité, pourvu qu'il ne soit pas totalement «tondu»
Pour maîtriser ou légitimer cette propension à l'aspiration, que divers analystes dénomment «prédatrice», l'Etat-actionnaire se met en quête de bonne gestion et de gouvernance (secteur bancaire par exemple). Mais, fondamentalement, de par le caractère multiple ou tautologique de l'Etat, l'EPIC appartient à tous (Trésor, Budget, tutelle, syndicat) et à personne, de sorte que le management reste toujours autonomisé, les Conseils d'Administration inefficients et les gouvernements politisent inévitablement la stratégie des EPIC.

Or, au sens où elle a été définie pour l'actionnariat privé, la gouvernance publique d'entreprise est un leurre, car elle est impossible et ce, qu'elle soit menée au niveau de la gestion du portefeuille (propriété publique) ou de celui des corps de contrôle et d'inspection que ce soit a priori ou a posteriori
Un nouveau système con-currentiel:
Afin de dépasser toutes ces contradictions, l'Etat-actionnaire-aspirateur est de plus en plus interpellé pour évoluer, dans un cadre de plus en plus mondialisé, vers un Etat-régulateur du système concurrentiel. De ce fait, les EPIC devront nécessairement intégrer un nouveau système d'objectifs et de nouvelles missions.
La définition de ce nouveau système concurrentiel est incontournable, car l'innovation technique et l'ouverture internationale (OMC & ZLE), rendent obsolètes les monopoles publics fermés. Par ailleurs, la maîtrises des finances publiques aboutit à remettre en cause un type de propriété, un mode de gestion, une conception juridique et mènent, sauf à ouvrir le capital, vers la séparation de la fonction patrimoniale (actionnaire) de celle de régulation. La mise sous système concurrentiel doit être à terme totale et soumettre tous les opérateurs au droit commun de la concurrence (cf. privatisation universelle des télécoms). Dès lors, la globalisation de l'offre de services publiques devient aujourd'hui incompatible avec un contrôle public intégral mû par une logique non concurrentielle et non compétitive, mais par des Logiques multiples sans cohésion réciproque.
En conséquence, seule l'entreprise de service public qui gère un monopole «naturel» pourra encore légitimement prétendre rester dans le secteur public aux conditions d'être régulée par une institution indépendante, d'ouvrir son capital et de disposer d'administrateurs professionnels pour éviter la confiscation d'une rente au détriment du consommateur. Car, à l'avenir, il sera de moins en moins admis que le coût fiscal «invisible» des dysfonctionnements ou des transferts des EPIC puisse rester, en dehors du débat public propre à l'impôt ou sans sanction.

Dans cette optique, cependant, le recours au régulateur indépendant (défini par un dispositif inspiré par l'Etat) pourra lui-même être pris entre la promotion de la concurrence et la préservation le cas échéant des intérêts financiers de l'Etat actionnaire ou de l'Etat-rentier.
Service public et secteur public
Par principe, tous les services publics doivent être soumis à l'économie de marché, afin que la concurrence dans l'offre de services publics puisse permettre l'innovation, la maîtrise des coûts, la satisfaction de l'usager et du contribuable.
Comment alors introduire plus de concurrence dans les services publics?
L'on peut identifier trois missions de base du service public: la lutte contre l'exclusion et le soutien à l'accès aux services essentiels, la cohésion nationale et communautaire et une gestion efficace du territoire et des ressources communes. A ces missions, peuvent êtres associés deux modes d'organisation: service public social ou régalien (santé, sécurité, éducation) ou service public industriel et commercial (électricité, téléphone, transport,).
Dans toutes ces missions et sous toutes leurs formes, le défaut de concurrence est la principale cause de déclin de nombreux services publics. Cependant, hors norme de qualité, des formes perverses de concurrence (Cf transport urbain) peuvent aussi nuire tout à la fois à l'opérateur et au consommateur: d'où l'intérêt de mettre effectivement en concurrence pour le droit exclusif d'offrir le service (concession), mais aussi de disposer que l'opérateur soit public ou privé, d'une régulation publique transparente en de tels matières.
Dans ce cadre, la problématique devient d'abord comment réguler l'intervention sur le marché d'EPIC (soumis au contrôle de l'Etat) et/ou du privée (quel organe de régulation et quelle indépendance?), puis comment gérer au plan technique et politique les questions de régulation et de tarification en veillant à séparer les autorités législatives et exécutives, celles de tutelle ou de régulation (afin d'approcher un optimum entre Etat de droit et efficacité économique).
Nouvelles obligations du secteur public: Concurrence et transparence
Dans le cadre de ce système plus ouvert, émergent de nouvelles obligations qui imposent le criblage strict des moyens, la maîtrise des coûts par rapport aux objectifs, la définition de grilles tarifaires rentables (avec menu d'adéquation entre prestation de solidarité et prestation commerciale), le plein arbitrage du marché et de l'actionnaire-contribuable, la transparence des transferts financiers et la pression permanente d'une concurrence qui ne se confond pas, en matière de service public, sauf à créer de nouvelles rentes, avec le laissez-faire.
Et c'est bien en ce sens qu'un cadre régulateur reste toujours requis, ce que confirme dans son ouvrage intitulé «La mondialisation n'est par coupable» l'économiste américain Paul R Krugman. Pour ce dernier, par rapport à un commerce international caractérisé par des rendements croissants, c'est bien la maîtrise des systèmes concurrentiels, certes imparfaits entre Etats, qui fait la marque du processus actuel de mondialisation.

Epic et mondialisation:
La mondialisation recouvre plusieurs séries de phénomènes qui portent pour l'entreprise, publique ou privée, sur trois mouvements principaux: libéralisation des échanges, déréglementation des économies nationales et globalisation des stratégies d'entreprises.
Une première manifestation concrète de la mondialisation se situe ainsi au-delà de l'ouverture du commerce traditionnel des productions industrielles, dans l'internationalisation très rapide des métiers de services ou de concessions infrastructurelles (BOT, PFI, ) qui étaient jusqu'ici dominée par une logique nationale que ce soit dans les métiers de l'eau, des déchets, des transports, de l'énergie, des télécommunications, des routes et autoroutes, des banques (voire même des missions régaliennes comme celle du recouvrement des impôts et taxes dans certains pays)
Dans ce même mouvement s'inscrit parallèlement un renforcement de la concurrence internationale entre pays, entre rythme de compétition, d'ouverture et de flexibilité Dans ce cadre, la stratégie des entreprises s'inscrit dans un vaste mouvement de constitution d'alliances entre acteurs internationaux de premier plan (alliances internationales/effets de taille et de synergie, savoir-faire/marché, flexibilité stratégique).
La concentration vise ainsi la recherche de la maîtrise de la chaîne de valeur, car les marges et les chaînes de valeur peuvent se déplacer très facilement d'un métier à l'autre (maîtrise du contenu, de la production, diffusion, relation avec le consommateur).
Enfin, la mondialisation est synonyme d'influence croissante des marchés financiers internationaux au fur et à mesure de leur intégration dans un système plus globalisé. En effet, la loi des marchés s'impose à toute entreprise, car les salles de marché veulent plus de transparence, de qualité d'informations, de plans stratégiques clairs et de la cohérence dans l'action, soit donc plus de confiance, plus de loyauté, plus de crédibilité. Ceci est valable pour les entreprises privées, pour les EPIC, pour les Etats eux-mêmes. L'OMC, «le Fonds», la «Banque» sont là pour le rappeler, Gouvernants, salariés et consommateurs sont ici, heureusement ou malheureusement, logés à la même enseigne.
La mondialisation, c'est également le retour depuis plus de 10 ans de taux d'intérêt réels élevés, grâce surtout à une inflation maîtrisée qui favorise d'abord les plus forts, soit ceux qui disposent d'actifs accumulés en termes de capital financier, de capital physique ou de capital humain (compétences, qualifications). C'est aussi le retour de l'actionnaire et l'apparition "spontanée" de la corporate governance.
Quelles sont les réponses qu'une entreprise publique peut donner à ce défi de la mondialisation, à la fois en étant un acteur et en même temps en étant conscient d'un devoir d'utilité sociale? La première réponse est de ne pas faire de la mondialisation un alibi, mais d'y voir le révélateur de ses propres faiblesses. En ce sens, il lui faudra essayer de franchir une étape de plus en direction d'une position d'acteur de la mondialisation.

Outre un mode managérial plus ouvert sur les compétences et les systèmes d'information externes, une nouvelle expérience du dialogue social doit être instaurée pour traiter notamment de la formation professionnelle ou de la réinsertion des personnels les moins qualifiés. Alors que la mondialisation signifie la fragilisation de toutes les entreprises, le recrutement de jeunes est une donnée essentielle de confiance et de dynamisme des entreprises publiques dans notre pays, car il y a ici complémentarité entre l'exigence de performance économique et l'investissement dans la création d'un certain nombre de richesses humaines dont le play-back est évident, même s'il est différé.
L'entreprise publique peut-elle survivre face à la mondialisation? On peut spéculer sur l'âge des systèmes ouverts, de la théorie du chaos, du désordre créateur Mais il convient plus prudemment de dire que les entreprises publiques les plus performantes doivent se préparer à de nouvelles règles du jeu, à définir pour chacune d'elles une démarche qui réduise l'incertitude et qui donne de la visibilité, à s'inscrire en s'inspirant du fameux «think global» dans un «level playing field» international, c'est-à-dire au niveau de compétition qui prévaut d'un pays ou d'un continent à l'autre ce qui vaut aujourd'hui pour toute entreprise privée
Extraits de la communication présentée lors des assises de la Fédération Internationale des Experts-comptables Francophones (FIDEF, Casablanca, les 10 et11 décembre 1998).



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