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Tribune

Une première jurisprudence sur l’état d’urgence sanitaire

Par Hassan OUAZZANI CHAHDI | Edition N°:5741 Le 15/04/2020 | Partager

Hassan Ouazzani Chahdi est professeur honoraire des universités, membre de la Commission du droit international de l’ONU

L’état d’urgence sanitaire annoncé (1) par les autorités marocaines ainsi que les mesures prises contre la propagation du Covid-19 ont soulevé un débat juridique essentiellement au niveau de leur mise en œuvre. Les tribunaux marocains ont eu l’occasion d’être saisis à ce sujet, jusqu’à présent, par des personnes qui ne pouvaient pas accéder au territoire marocain en raison de l’interdiction par le Royaume de vols internationaux de passagers en provenance et à destination du Maroc.

Ainsi, le tribunal administratif de Casablanca a autorisé un ressortissant libyen en transit vers la Tunisie à accéder au territoire marocain en dépit de la fermeture des frontières. Le tribunal s’est fondé sur «les principes de la justice au sens large  qui doivent être pris en considération par le juge des référés pour accomplir son rôle positif en matière de protection des libertés publiques des individus et de leur situation juridique» (T. Adm. de Casablanca, ordonnance du juge des référés n°239 du 23 mars 2020 , dossier n°358/7101/2020).

L’Agent judiciaire du Royaume a fait appel au nom du ministre des Affaires étrangères et de la Coopération et du directeur général de la Sûreté nationale (DGSN).
La cour d’appel administrative de Rabat a infirmé l’ordonnance. Elle a considéré la décision de fermeture des frontières marocaines comme «un acte de souveraineté par excellence dont les effets juridiques ne peuvent être suspendus ou les dispositions négligées que dans les cas décidés par la décision d’interdiction elle-même ou par des actes ultérieurs pris par la même autorité compétente» (C. App. Adm. de Rabat, Arrêt n° 210 du 26 mars 2020, Dossier n°422/7202/2020).

C’est presque cette même motivation qui se trouve à la base du jugement du tribunal administratif de Rabat du 31 mars 2020. Cette juridiction a rejeté la demande de deux ressortissants marocains bloqués à Algésiras voulant rejoindre le pays. Or, le Royaume du Maroc avait décidé de fermer ses frontières terrestres et maritimes.

Dans sa décision, le juge des référés a estimé lui aussi que «les effets des mesures prises par les autorités marocaines en vue de faire face à la pandémie (Covid-19) ne peuvent être suspendus ou leurs dispositions négligées que dans les cas décidés par la décision d’interdiction elle-même ou par des actes ultérieurs pris par la même autorité compétente conformément à la règle de parallélisme des formes» (une loi annule une loi. Un décret annule un décret...). 

Le tribunal administratif de Rabat n’a pas, cependant, retenu le caractère «souverain» de la décision de fermeture des frontières. Cette notion de «souveraineté» fait d’ailleurs penser à celle «d’actes de gouvernement» développée en France par la jurisprudence administrative.

Et qui, en principe, conduit le juge à se déclarer incompétent devant de tels actes du fait de l’immunité juridictionnelle dont ils bénéficient (2).
Le tribunal de Rabat, en vue d’écarter l’application au cas d’espèce de la liberté de circuler, de quitter son pays et d’y revenir comme le réclament les ressortissants marocains bloqués à Algésiras, fait appel aux «circonstances exceptionnelles sanitaires».

Sa motivation répond mieux à la situation exceptionnelle actuelle. La pandémie de Covid-19 constitue en effet des circonstances exceptionnelles justifiant les mesures des autorités administratives pour lutter contre la pandémie.
A titre comparatif, le Conseil d’Etat français statuant en tant que juge des référés, comme le prévoit l’article L.511-2 du Code de justice administrative, a rendu une ordonnance le 22 mars 2020.

La justice française a considéré la pandémie de Covid-19 comme l’exemple type de circonstances exceptionnelles: «Le Premier ministre peut, en vertu de ses pouvoirs propres, édicter des mesures de police applicables à l’ensemble du territoire, en particulier en cas de circonstances exceptionnelles, telle une épidémie avérée, comme celle de Covid-19 que connaît actuellement la France» (C.E, syndicat jeunes médecins, ordonnance du 22 mars 2020, n°439674).

Pandémie: Le juge garde le contrôle sur les mesures administratives  

Les circonstances exceptionnelles justifient les pouvoirs d’exception dont bénéficie l’administration durant la pandémie du Covid-19. Cependant, ces pouvoirs administratifs peuvent donner lieu dans certaines situations à des actes arbitraires ou dangereux. Raison pour laquelle le juge administratif apprécie l’existence de ces circonstances exceptionnelles et les mesures des pouvoirs publics.
Car les autorités administratives risquent de prendre des décisions ou de prescrire des mesures qui ne seraient pas conformes au but pour lesquels les pouvoirs exceptionnels leurs ont été accordés. Pour pallier ces dangers, la jurisprudence a enfermé la théorie des circonstances exceptionnelles dans des limites qui accordent au juge un contrôle très étroit sur cette notion.

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(1) Deux décrets ont été publiés à ce sujet au BO du Royaume du 24 mars 2020, n°6867 bis
(édition de langue arabe).
(2) La notion d’actes de gouvernement a connu, cependant, une évolution très sensible dans la jurisprudence française depuis l’arrêt du Conseil d’Etat (C.E) Prince Napoléon du 19 fév.1875 (cf. Grands arrêts de la jurisprudence administrative (GAJA), 19e édition, Paris, Dalloz, 2013, pp.16 et s.). Cette évolution a consisté à atténuer progressivement l’immunité juridictionnelle dont bénéficiait l’acte de gouvernement et qui concernait à la fois le contentieux de la légalité et celui de l’indemnité de sorte qu’on ne pouvait ni contester devant le juge sa régularité ni demander réparation de ses conséquences dommageables. La jurisprudence constate de plus en plus qu’une telle immunité contraste avec le développement général de l’Etat de droit.

                                                                              

Une guerre qui a «nourri» des décisions de justice

L’origine de la théorie des circonstances exceptionnelles remonte à la Première Guerre mondiale (1914-1918). C’est à l’occasion de cette période que le Conseil d’Etat avait justifié, en raison des circonstances exceptionnelles que traversait la France, des mesures qui, en temps normal, seraient regardées comme illégales.
La circonstance de guerre constitue ainsi le type même de circonstances exceptionnelles susceptibles de justifier une extension des pouvoirs des autorités administratives (cf. C.E, Heyriès, 28 juin 1918, Grands arrêts de la jurisprudence administrative (GAJA), Paris, Dalloz, 19e édition, 2013, pp.194 et s.).
Dans une autre jurisprudence, le Conseil d’Etat français avait reconnu la légalité de mesures gravement attentatoires à la liberté individuelle en raison des circonstances de guerre (C.E, Dame Dol et Laurent, 28 février 1919, GAJA, op.cit, pp.208 et s).
La jurisprudence avait de même admis que l’administration pouvait méconnaître des règles de compétence pendant la période de circonstances exceptionnelles (C.E, 16 avril 1948, Laugier, Sirey, 1948,3, page 36, concl. Letourneur). L’administration peut ainsi, au nom de cette théorie, prendre des mesures qui, en temps normal, seraient illégales pour incompétence.
La jurisprudence avait également admis que l’administration pouvait agir durant la période des circonstances exceptionnelles sans tenir compte de formalités ayant normalement un caractère substantiel.
Le Conseil d’Etat avait admis la légalité d’une délégation de signature non autorisée par l’autorité dotée du pouvoir réglementaire. Son arrêt Heyriès avait reconnu la légalité de la suspension de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 relatif à la communication du dossier pour les fonctionnaires.
C’est également dans cette voie qu’un préfet en France avait pu légalement suspendre un maire, le 23 juillet 1940, sans l’inviter au préalable à présenter des explications (C.E, le 16 mai 1941, Courent, Revue de droit public (RDP), 1941, page 549).

                                                                              

Circonstances exceptionnelles:
Pourquoi l’Etat de droit ne meurt jamais!

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C’est le confinement obligatoire. Une policière à Rabat contrôle l’autorisation de circuler d’un citoyen. La jurisprudence comme la doctrine insistent sur ce qui suit: les mesures adoptées sous l’empire de l’urgence doivent être exactement proportionnées au but à atteindre. Leurs effets, lorsqu’il s’agit de dispositions de portée générale, doivent être limités dans le temps à la durée des circonstances exceptionnelles (1)

Pour pallier les abus des mesures administratives, la jurisprudence a enfermé la théorie des circonstances exceptionnelles dans des limites. Ces limites accordent au juge administratif un contrôle très étroit sur cette notion. Il convient d’en donner des précisions avant de voir ses limites et ses contrepoids.

■ Une jurisprudence basée sur l’intérêt général et l’ordre public (2)
L’origine de la théorie des circonstances exceptionnelles remonte à la Première Guerre mondiale. Elle ne doit pas être confondue avec l’Etat d’exception.
Cette théorie considère «certaines décisions administratives qui en temps normal seraient illégales, peuvent devenir légales en de telles circonstances parce qu’elles apparaissent alors nécessaires pour assurer l’ordre public et la marche des services publics»(3).
Le fondement de cette théorie réside dans la prédominance de la notion d’intérêt général, de la sauvegarde de l’Etat qui l’emporte sur toute autre considération.  
Lorsque la vie d’un pays est menacée, «les exigences du moment prévalent sur les scrupules juridiques de la légalité et la finalité des institutions l’emporte sur le formalisme»(4). Pendant la période des circonstances exceptionnelles, nous assistons, en quelque sorte, à une légalité d’exception de crise qui prime sur la légalité normale.
Sur le plan national, nous apprenons via une dépêche de la MAP, du 1er avril 2020, que le directeur général de la Sûreté nationale (DGSN) a suspendu provisoirement un commissaire de police pour manquement à ses obligations professionnelles. Ces obligations consistent à veiller à l’application des mesures d’urgence sanitaire correctement et fermement afin de prévenir la propagation de l’épidémie de Covid-19. Il est évident qu’une théorie aussi souple et extensive que celle des circonstances exceptionnelles ne peut pas s’appliquer sans limites. La jurisprudence a reconnu au juge administratif un contrôle très étroit qui porte à la fois sur l’existence des circonstances exceptionnelles et sur leurs effets.

■ Les critères fixés par le juge administratif
La jurisprudence a dégagé des critères pour que la théorie des circonstances exceptionnelles puisse s’appliquer.
Premièrement, être en présence d’une situation exorbitante et anormale, d’une survenance brutale d’événements graves et imprévus.
Deuxièmement, les circonstances exceptionnelles doivent être telles que l’administration se trouve dans l’impossibilité d’agir légalement.
Troisièmement, l’action de l’administration doit être justifiée par un intérêt général comme  le fonctionnement normal des services publics, l’ordre public ou la sécurité sanitaire des populations pour faire face à la pandémie.
Quatrième critère, le juge peut aussi fixer des limites aux pouvoirs dont disposent les autorités administratives. Il peut ainsi vérifier si les pouvoirs que se sont arrogées les autorités administratives pendant les circonstances exceptionnelles n’ont pas dépassé ce qui était vraiment nécessaire pour accomplir leur mission.
Cinquième condition, le juge peut aussi confronter la mesure prise avec l’objectif que l’administration cherche à atteindre.
Les autorités administratives, bien qu’elles bénéficient de larges pouvoirs pendant la période de circonstances exceptionnelles, ces pouvoirs s’exercent sous le contrôle du juge.
L’application des circonstances exceptionnelles n’implique pas la disparition de l’Etat de droit ou sa suspension. Mais tout simplement la mise en œuvre d’une légalité d’exception en attendant le retour à la vie normale.

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(1) V. à ce sujet, R. Odent, op.cit., pp.375 et s.
(2) V. Elle ne doit pas, par conséquent, être confondue avec l’Etat d’exception prévue par l’article 59 de la Constitution de 2011 qui est une notion constitutionnelle et qui existe aussi dans d’autres constitutions étrangères comme celle de la France de 1958, article 16.
(3) V. pour plus de détails, A. De Laubadère et autres, Droit administratif, T.I, 12e éd. , Paris, L.G.D.J, 1992, pp.580 et s.
(4) V. à ce sujet, R. Odent, contentieux administratif, Paris, les cours du droit, fascicule I, pp.373 et s.

 

 

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