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    Tribune

    Réforme de l’administration: Le changement c’est maintenant, à condition de…

    Par Jean-Marie NOGARO | Edition N°:4971 Le 01/03/2017 | Partager

    Jean-Marie Nogaro conseille, depuis plus de 20 ans, plusieurs administrations publiques au Maroc (Finances, Equipement et Transport, Fonction publique, Intérieur, etc). Il a co-fondé en France le Cercle de la réforme de l’Etat qui réunit depuis plus de 10 ans une cinquantaine de hauts fonctionnaires et d’universitaires qui s’attachent à démontrer l’importance du facteur humain dans toute démarche de transformation. Il a enseigné le management à l’ENA aux nouveaux directeurs de l’administration centrale en France

    Si bien des aspects du fonctionnement de l’administration ont évolué ces dernières années (notamment du fait de l’introduction des nouvelles technologies), il n’en reste pas moins vrai que des programmes de changement, lancés avec l’appui de budgets importants, n’ont pas permis d’aboutir aux effets escomptés. Faut-il en déduire que cette transformation n’est finalement pas possible?
    En fait, ce processus reste très complexe et long à mettre en œuvre. Il y a plusieurs clés dont le Maroc ne s’est pas toujours saisi. Au regard des expériences internationales, il en existe trois principales.

    Primo, le sens donné à la modernisation: si l’on veut agir efficacement sur un thème, encore faut-il être clair sur le type de résultats que l’on souhaite obtenir. Ce chantier est par définition multiforme, qui peut varier en fonction du contexte dans lequel se trouve le pays. Dans les grandes économies majeures, les systèmes administratifs ont pour la plupart atteint des niveaux de qualité de service rendu que cette question n’est plus cruciale. Force est de constater que la question du coût supportable de ce service, devient plus forte du fait de son impact sur la compétitivité de l’économie.
    Dans certains pays émergents, l’inefficacité  du service public pose clairement la question de la réorganisation des processus de production. Enfin dans d’autres cas, c’est la qualité du service rendu qui est remise en question au travers de son manque d’adaptation aux attentes exprimées. Le Maroc n’échappe pas à cette règle du besoin de sens donné à cet enjeu de modernisation. Les échecs des projets précédents sont en partie liés à un manque de choix clairs (en évitant de vouloir tout faire sans priorité) mais aussi à un manque de choix partagés par tous avec les conséquences qu’ils emportent.

    Deuxio, la mobilisation des hommes et des femmes: l’erreur la plus récurrente au travers des différentes expériences menées de par le monde est de privilégier les approches techniques (nouvelles technologies, procédures, refonte organisationnelle,…) en ignorant la dimension fondamentale  que constituent les hommes et les femmes qui agissent au quotidien avec ces techniques. Croire un instant qu’il suffirait de décrire précisément ce qui doit être fait ou de se reposer sur une automatisation au travers d’une technologie, conduit inéluctablement à un échec, doublé de dépenses plus ou moins importantes. Comment peut-on ignorer que dans un système qui emploie autant de personnes, il serait possible d’obtenir des résultats durables sans effort de mobilisation? Pourtant, c’est malheureusement la situation la plus fréquemment observée. A la différence d’une entreprise où le DG assume l’entière responsabilité et où le système de rémunération permet la différenciation, il faut bien admettre que la situation de l’administration est  plus complexe. L’enjeu est d’arriver à impliquer et coordonner trois acteurs que sont  le ministre, le secrétaire général et les directeurs.

    Cette mobilisation repose sur deux aspects indissociables que sont la responsabilisation: Il est sans doute possible de s’inspirer d’organisations dans lesquelles le ministre fixe à chacun des directeurs, des objectifs précis en ligne avec sa vision stratégique (lettre de mission) et s’organise pour évaluer, à minima deux fois par an, les avancées réalisées. Charge à lui de déléguer au secrétaire général l’animation quotidienne des lettres de mission et de proposer à l’arbitrage du ministre la notation des directeurs (notation devant avoir un impact sur la rémunération et sur les plans de carrière). Et aux directeurs de décliner et d’animer des plans d’actions adaptés au sein de leur direction et d’organiser le management de leurs équipes favorisant l’envie de chacun de s’engager dans l’action. L’efficacité de cette mobilisation est totalement liée à la cohérence de comportements des trois principaux types d’acteurs identifiés au sein d’un ministère. La défaillance de l’un (surtout s’il s’agit du ministre) ne peut être palliée par un autre.

    Laisser des marges de manœuvre

    Tertio, la confiance: il s’agit d’accepter le risque qu’une fois chaque cadre et agent responsabilisé avec un rôle bien défini, il est alors possible de laisser des marges de manœuvre aux acteurs pour agir au quotidien sur l’optimisation des impacts (outcomes) de préférence à celle de la production (outputs). Cette confiance repose aussi sur le développement d’une vraie approche de l’évaluation qui permet, tout au long d’un projet, de s’interroger sur l’efficacité de l’action engagée et d’envisager sans contrainte les adaptations nécessaires. Sans remettre en cause la nécessité du contrôle, cette approche de l’évaluation doit en limiter l’exercice à la notion de régularité. Sans doute la mise en œuvre de cette approche de l’évaluation nécessitera une logique progressive, le temps que le «politique» (Parlement ou gouvernement, dans le cadre de la loi organique de finances)  valide un niveau de maturité des responsables ministériels à même de rassurer le contrôle financier.

    Si les mouvements de déconcentration, puis de décentralisation, sont devenus inéluctables pour s’adapter à une société plus diverse en demande de réactivité face à un monde bouleversé par les nouvelles technologies, la question de la cohérence de chaîne de production de services publics se pose. Si cette question se posait déjà au travers de la cohérence entre ministères et agences (plus ou moins bien traitée au travers  de contrats-programmes), elle devient moins formelle lorsqu’il s’agit de coordonner les actions entre l’Etat et les régions. Au-delà de l’optimisation de l’argent public, l’enjeu devient celui de la cohérence de l’action sur un territoire. Le risque, créé à court terme par une certaine imprécision des responsabilités régionales, devrait être encadré par l’instauration formelle de discussions et d’arbitrage entre wali et directeur de région à minima pour limiter des incohérences nuisibles à tous.

                                                                               

    Partage d’une vision commune pour réussir

    Les expériences de transformation menées dans l’administration marocaine ont permis de mettre en évidence des enseignements sur lesquels il serait bon de capitaliser. Deux axes sont à distinguer:
    Le pragmatisme: toutes les tentatives, ayant eu l’ambition d’intégrer tous les ministères dans une approche commune, ont abouti à une impasse coûteuse en temps et en budget. Pour des raisons propres à chaque ministère, liées à des projets en cours, à des visions politiques spécifiques, à des métiers plus ou moins orientés «client citoyen», à des rapports de force associés à l’histoire administrative, le partage d’une vision commune de la modernisation et de sa mise en œuvre s’avère être une utopie.

    L’expérience récente de la mission stratégie de modernisation laisse pourtant entrevoir des possibilités de fédérer quelques ministères, volontaires pour lancer une démarche commune ayant vocation à servir d’expérimentation pour d’autres. Un groupe composé de 4 à 5 ministères représentatifs devrait pouvoir être constitué dans ce sens, autour d’un axe choisi de modernisation permettant à la fois de concrétiser la transformation pour les citoyens et les entreprises mais aussi, de servir de fil rouge pour travailler sur les éléments clés de la mobilisation.

    La prise en charge interne: l’administration, plus que toute autre structure économique, a une propension forte à externaliser les projets auprès de cabinets de conseil. Cette approche présente souvent plus de risques qu’elle n’apporte de solution.
    Les raisons sont multiples: un cahier des charges de l’appel d’offres qui enferme les consultants dans une démarche qui s’avère souvent inadaptée mais à laquelle ils ne peuvent déroger au risque de n’être plus payé pour non-respect de celui-ci, des compétences, notamment en matière de mise en œuvre opérationnelle, pas toujours avérées, enfin et surtout l’administration se prive de ses propres ressources, souvent plus aguerries des éléments de contexte et du métier qui ne s’approprient pas le travail des consultants, ce qui accroît le risque de non-pérennité du projet.

     

     

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