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Tribune Libre Fonction publique: Le casse-tête de l'évaluation des compétences

Par L'Economiste | Edition N°:949 Le 02/02/2001 | Partager

Par Hamid GUEISSER, professeur 2ème grade de gestion. Les procédures actuelles de notation ne permettent pas une véritable différenciation entre les différentes catégories du personnelLa carrière dans la fonction publique exerce une forte fascination sur les Marocains en général et les jeunes diplômés en particulier. Cette fascination se mesure par le nombre très élevé de candidats aux concours de la fonction publique pour l'ensemble des catégories. Faire carrière dans la fonction publique offre l'opportunité de servir l'intérêt général tout en bénéficiant des avantages de la garantie de l'emploi. Ces valeurs, les Marocains et, au premier rang, les agents de l'Etat, y sont profondément attachés.Pourtant, la carrière dans la fonction publique n'est pas exempte de toute critique. Les agents et cadres trouvent la progression très lente et peu différenciée. D'où une certaine frustration associée le plus souvent à une certaine inquiétude quant à la possibilité pour l'agent d'évoluer de façon normale en dehors des sentiers battus. La mise à niveau du secteur privé, l'augmentation du chômage des jeunes diplômés et l'appel à une forte flexibilité dans l'ensemble de l'économie accroissent la pression sur les agents de l'Etat, considérés souvent à tort des «bras cassés» bénéficiant d'un statut exagérément protecteur! En effet, si le statut général de la fonction publique garantit la sécurité de l'emploi, il ne permet pas une évaluation efficace des compétences des agents et par conséquent une valorisation des mérites individuels.Dans un contexte de maîtrise budgétaire, administration et organismes de service public sont appelés à améliorer la qualité de leurs actions, tout en disposant d'effectif et de moyens, qui quand ils ne régresseront pas, au mieux demeureront constants. Cet objectif ne sera atteint qu'à condition que le service public marocain valorise les gisements de compétences et de savoir-faire ainsi que les performances individuelles qu'il détient.L'évaluation des agents publics résulte aujourd'hui pour l'essentiel de la spécificité d'un régime juridique vieilli incarné par la pratique de la notation avec les abus et déviations qu'elles entraînent. Le dispositif, principalement issu du décret royal du 17-05-1968 relatif aux modalités de notation et des articles 22, 29 et 30 du statut général de la fonction publique relatifs aux procédures d'avancement des fonctionnaires, a connu une application qui lui a progressivement fait perdre toute signification.Considérée au départ comme une innovation majeure pour évaluer la valeur professionnelle des agents, la notation ne répond plus aujourd'hui aux nouveaux enjeux de la gestion des ressources humaines et aux nouveaux principes du management public.Tout d'abord, la procédure de notation est fortement consommatrice de temps et de moyens: l'élaboration de fiches, la notation, la correspondance, le traitement, le contrôle et le suivi des contentieux nécessitent des moyens humains et matériels important(1).Les procédures actuelles de notation ne permettent pas une véritable différenciation entre les différentes catégories du personnel. Elle se fait sur la base d'une grille unique quelle que soit la fonction exercée. L'évaluation est un processus dans lequel le supérieur hiérarchique est invité à juger certains traits spécifiques de son subordonné (connaissances, qualification professionnelle, efficacité, organisation, rendement, assiduité, etc.). L'effet de halo domine l'opération de bout en bout. Il conduit le supérieur hiérarchique à fixer une note globale qui découle de l'impression générale que dégage le subordonné(2). Par ailleurs, la pratique de la surnotation et l'uniformité des progressions annuelles restent largement répandues. Les agents qui brillent par leurs compétences et qui font beaucoup d'efforts se trouvent largement désavantagés. Pour promouvoir les plus méritants d'entre eux, les responsables n'hésitent pas à recourir à des procédures informelles d'évaluation. Les recommandations par téléphone ou par courrier aux responsables centraux prennent le pas sur la notation et deviennent des pratiques assez courantes.. Garantir la paix socialeInversement, l'insuffisance professionnelle, qui devrait influencer la notation, voire se traduire par des sanctions, est rarement reconnue. Beaucoup de responsables, dans un souci de préserver la qualité des relations avec leurs subordonnés, évitent de distribuer de mauvaises notes et cela pour plusieurs raisons.La notion d'insuffisance professionnelle, en dehors de la faute grave, est très difficile à prouver. Lorsque la note est inférieure à un certain seuil, le notateur est obligé de motiver sa décision par écrit, chose qu'évitent la majorité des responsables. D'une manière générale, les notateurs craignent que leur décision ne soit contestée. Il en résulte que les notes ne sont baissées par les notateurs que lorsqu'ils ont l'assurance d'obtenir gain de cause. Les notateurs tendent à n'intervenir ainsi que sur la base de dossiers minutieusement constitués.Certains responsables à tort ou à raison redoutent d'entrer en conflit avec les syndicats et préfèrent éviter toute confrontation avec ces derniers en notant leurs subordonnés au-dessus de la moyenne. Cette démarche permet de garantir la paix sociale par des accords implicites avec les notés. La notation, en tant que pratique d'évaluation, apparaît ici très efficace tant qu'elle s'inscrit dans une culture du non-dit dans laquelle les procédures administratives impersonnelles sont privilégiées au détriment du face-à-face et du dialogue.L'ouverture internationale de l'administration et des organismes publics et le recentrage de toute leur activité autour de la qualité du service rendu à l'usager nécessitent des agents publics de nouveaux réflexes et un nouvel état d'esprit. Un effort est à apporter au développement chez l'agent de certaines aptitudes comme l'autonomie, la polyvalence, l'écoute, l'accueil de la clientèle, la gestion des conflits, le travail en groupe, la gestion des équipes et des projets. Le développement de la culture de l'entreprise et le rapprochement des conditions de travail du secteur privé, par leur valeur d'électrochoc, seraient susceptibles d'améliorer l'image du service public en permettant de décliner une thématique de l'efficacité et du renouveau.L'opportunité d'une réforme du système d'évaluation des agents publics ne se pose pas seulement au Maroc. Elle se pose également en France, en Algérie et en Tunisie, pour ne citer que ces pays.Les secteurs privé et public ont été historiquement les premiers à développer des systèmes d'évaluation de type moderne. Ce n'est que vers la fin des années 80 que le débat a focalisé sur l'opportunité de la réforme du système d'évaluation des agents du service public dans plusieurs pays. En 1988, le gouvernement britannique a lancé le programme “next steps” qui introduit la décentralisation de la gestion des ressources humaines de l'administration publique. L'évaluation des agents par le supérieur hiérarchique dans le cadre de l'entretien annuel a constitué un des principaux axes de la réforme. Selon un barème de A à D, l'évaluation est centrée sur la réalisation des objectifs fixés et sur la qualité des prestations fournies à la clientèle.L'Espagne, pays géographiquement proche du Maroc, a abandonné la notation comme système d'évaluation et un projet de loi a été déposé devant le Parlement en 1998. Ce projet de réforme prévoit d'effectuer l'évaluation individuelle par une instance collégiale et autoriser en cas d'évaluation négative d'un agent public deux années de suite, le blocage de sa progression de carrière, voire sa mutation forcée. La pratique belge va très loin: ainsi, les agents de l'administration flamande peuvent être licenciés en cas d'évaluation insuffisante constatée deux années consécutives ou trois fois en cinq ans.Les réformes introduites dans ces pays ont deux objectifs complémentaires.D'une part, elles visent dans leur majorité l'introduction de la technique de l'entretien comme procédure d'évaluation et l'abandon de la notation. Outil de management par objectifs l'entretien constitue une occasion pour le supérieur de fixer avec son subordonné les objectif, qui lui sont assignés pour l'année à venir et discuter des résultats obtenus au regard des objectifs fixés. Il offre à l'évaluateur les moyens d'un pilotage efficace et permet une répartition optimale des objectifs et moyens. Il assure à l'agent une bonne lisibilité de ce qui est attendu de lui ainsi que la garantie d'une évaluation sur une base objective.D'autre part, l'introduction de mécanismes de rémunération à la performance. Le système de la rémunération sera intimement lié au degré d'atteinte des objectifs. Dans le projet de loi espagnol, la rémunération se composera du traitement de base, d'un complément lié au niveau du poste de travail et d'une prime de productivité. Les primes de productivité seraient accordées après évaluation de la performance de l'agent. Chaque ministère se verrait attribuer ainsi une enveloppe de primes. L'ONE, l'OCP, Maroc Telecom, l'ODEP, Lydec ou l'Administration des Douanes ont compris l'enjeu d'un système d'évaluation efficace sur la motivation de leur personnel. Ils ont mis en oeuvre des boîtes à outil pour les cadres, destinées à évaluer leurs aptitudes à gérer des projets et diriger une équipe.La réforme du statut des agents du service public est plus que jamais d'actualité. Le dépoussiérage des statuts de la fonction publique est un sujet qui semble revenir périodiquement à l'ordre du jour. Quel que soit le système d'évaluation retenu et quel que soit son degré de perfection, il risque de tourner à vide s'il ne se fait pas dans un double sens.D'un côté, l'évaluation doit prendre en considération l'agent et le placer au coeur du dispositif de gestion. Au-delà de l'établissement des tableaux d'avancement, elle doit contribuer à motiver les agents et à les impliquer dans le fonctionnement de leurs services. Elle doit aussi répondre à une exigence de clarté et de transparence permettant aux agents de connaître l'appréciation portée sur leur travail par leur supérieur, identifier leurs forces et faiblesses, examiner avec leur hiérarchie leurs besoins en formation et leurs perspectives de carrière.D'un autre côté, l'évaluation est censée avoir un rôle de détection des compétences et potentiels. Dans le cadre d'une gestion des ressources humaines rénovée, elle doit notamment permettre au supérieur hiérarchique de disposer d'une connaissance approfondie des agents et garantir une répartition efficace des objectifs et moyens. Au-delà, elle encourage une gestion de long terme des carrières, à travers notamment le développement de parcours professionnels, de formations spécifiques ou de promotions dans l'intérêt du service et des agents. Reste alors le problème crucial, celui de l'instauration d'un système de rémunération au mérite, susceptible d'encourager l'initiative et la créativité tout en affrontant les difficultés qui peuvent surgir devant une telle pratique. Au Maroc, l'Administration apparaît souvent comme un employeur anonyme obéissant uniquement à des contraintes budgétaires. Le dispositif actuel de rémunération ne constitue pas un outil de gestion des ressources humaines en raison de son opacité, de son inertie, voire de son archaïsme.


Le 360°

D'autres techniques ciblées d'évaluation apparaissent mais de manière très isolée. La technique dite du 360° reste celle qui suscite le plus de controverse. Elle consiste à regrouper les évaluations portées par différents intervenants sur un même agent: le subordonné ou le supérieur hiérarchique, l'Administration danoise y a largement recours. Les Etats-Unis et la Grande-Bretagne envisagent de généraliser cette pratique dans le court terme. Le 360° se heurte souvent à la réticence des cadres qui se voient mal évaluer par leurs subordonnés et considèrent cette pratique contraire au principe de la hiérarchie.Aux antipodes du 360°, la technique de l'autoévaluation invite l'agent à se prononcer sur ses propres compétences. Chaque agent doit valider sa propre évaluation par son supérieur hiérarchique. . L'entretien annuel à l'OFPPTL'expérience de l'OFPPT en matière d'évaluation des agents est révélatrice du succès en la matière avec ses effets positifs induits sur l'ensemble de l'organisation. En effet, depuis plus deux ans, cet organisme public a remplacé la notation par l'entretien annuel d'évaluation. Sur le plan central ou régional, chaque agent est évalué sur une échelle de cinq niveaux (de faible à excellent), selon son degré d'atteinte des objectifs liés au plan d'action de l'unité de travail. L'introduction de l'entretien est couplée à la réalisation au niveau régional d'un bilan de compétences pour chaque agent. L'entretien-bilan est l'occasion de préciser les points forts et les points faibles ainsi que les formations nécessaires. Il servira de base à l'élaboration du plan de formation du personnel de l'Office. (*) L'auteur s'exprime à titre strictement personnel.(1) Pour plus de détails, nous renvoyons le lecteur à l'article de Rafaele Rivais: La notation, casse-tête des fonctionnaires, in Le Monde du 29 octobre 1997.(2) Cf. Ali Sedraji: «Etat et administration: tradition ou modernité», Ed. Guesssous, Rabat 1994, p.133.

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