Politique

Réformes constitutionnelles
Les grandes étapes-clés

Par L'Economiste | Edition N°:3521 Le 03/05/2011 | Partager
Etat d’exception, manifestations… faits générateurs
1962, 1992, 2011… les dates charnières
Retour sur 50 ans de vie constitutionnelle

L’intronisation de Hassan II est indéniablement une date charnière dans l’histoire politico-constitutionnelle du Maroc. Un an plus tard sera lancé le référendum sur la première Constitution. Largement plébiscitée grâce à la popularité du jeune roi, cette constitution a mis fin au régime de monarchie absolue et introduit un régime de monarchie constitutionnelle

En dehors des grands changements institutionnels contenus dans le discours royal du 9 mars dernier, c’est surtout au niveau de la procédure que la réforme en cours innove. En effet, c’est la première fois qu’un comité spécial de la révision de la Constitution est investi d’élargir ses consultations pour les étendre aux partis politiques, aux syndicats, aux associations de jeunes et à d’autres acteurs de la société civile. Ce qui avait fait dire à un parlementaire de l’Istiqlal que pour une fois «la réforme de la Constitution n’est pas un produit de la Sorbonne», dans une allusion aux grands constitutionnalistes français auxquels faisait appel Hassan II. «Jusqu’ici, les constitutions marocaines étaient des constitutions octroyées», atteste Mohammed Gallaoui, professeur de droit constitutionnel à l’Université Hassan II. Autrement dit, ces textes étaient rédigés par des experts (souvent étrangers) sous l’égide de l’institution royale et soumis à referendum populaire. Il ne s’agit pas encore aujourd’hui d’une assemblée constituante dans le sens le plus démocratique du terme. Mais cela n’empêche qu’il s’agit d’un tournant dans l’histoire constitutionnelle du pays tant sur le plan de la forme que sur le fond.
La Commission de révision constitutionnelle devrait remettre le résultat de ses travaux au Souverain au plus tard d’ici fin juin et a déjà commencé à consulter les partis politiques et les membres de la société civile. Son contenu penche vers une monarchie parlementaire avec comme points focaux la régionalisation avancée, l’intégration de l’amazighité comme expression de la pluralité de l’identité marocaine, mais aussi et surtout un renforcement effectif du pouvoir législatif pour lui permettre de jouer pleinement ses rôles de législation et de contrôle du gouvernement. Par la même occasion, le Roi a annoncé l’élargissement des attributions de la Primature: l’objectif est de faire du Premier ministre le chef d’un pouvoir exécutif pleinement responsable. Il sera notamment issu du parti qui arrivera en tête des élections législatives.
Le discours royal annonce également le renforcement des organes et outils constitutionnels d’encadrement des citoyens et la nécessité de consolider le rôle des partis politiques. Les instances en charge de la bonne gouvernance, des droits de l’homme et de la protection des libertés devraient, à leur tour, être constitutionnalisées.

. 1962: Première expérience: En effet, l’histoire constitutionnelle du Maroc commence en 1962 quand a été adoptée la première constitution. Celle-ci mettait fin au régime de monarchie absolue et à la toute puissance du pouvoir khalifal et introduisait le principe de consentement populaire. Pour cette première expérience, les enjeux étaient importants: il s’agissait de faire entrer l’Etat dans l’ère de la modernité à travers une limitation du pouvoir royal et une affirmation de certains droits des citoyens dont celui de participer à la gestion des affaires de l’Etat à travers un Parlement élu en partie au suffrage universel.
Le régime introduit par la Constitution de 1962 est considéré comme un régime parlementaire où le Roi est à la tête de l’exécutif et occupe une place de «super arbitre». Ses prérogatives lui permettent d’intervenir et de corriger les mécanismes constitutionnels au moment opportun, notamment grâce au recours à l’article 35 qui permet, en période de crise, la proclamation de l’état d’exception. Cette décision lui permet de reprendre la totalité des pouvoirs (exécutif et législatif). En addition, le roi porte le titre d’Amir al Mouminine, «symbole de l’unité de la nation», et veille au respect de l’islam (article 19), un article qui lui accorde des pouvoirs très élargis et qui est aujourd’hui contesté par certains politiques et membres de la société civile.
La Constitution ne précise pas expressément le partage de compétences entre le Roi et le gouvernement au niveau du pouvoir réglementaire. Le texte stipule que le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire (article 68) sauf dans les matières expressément réservées au Roi et précisées par la Constitution. Dans ce système où le gouvernement n’est qu’une équipe de collaborateurs du Roi, le Parlement dispose du pouvoir législatif, mais il est limité à 5 domaines seulement (article 48): «Les droits individuels et collectifs, les principes fondamentaux du droit civil et du droit pénal, l’organisation judiciaire du Royaume, les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’État». Tout le reste relevant du domaine réglementaire.

La première expérience parlementaire marocaine n’a pas fonctionné comme on s’y attendait. Les rapports entre le gouvernement et le Parlement se sont vite détériorés principalement à cause des rapports très tendus entre l’opposition (UNFP rejointe par l’Istiqlal) et le gouvernement. Un bras de fer qui s’est prolongé et qui a abouti à un renforcement des positions du Parlement face aux membres de l’exécutif. Devant l’impasse politique que cela a généré, le Roi décide d’intervenir directement et de déclarer l’état d’exception le 7 décembre 1965.

. 1970, la marche arrière: Moins de cinq ans plus tard, et sans prendre en compte les dispositions relatives à la procédure de révision constitutionnelle, le monarque remplace en 1970 la Constitution de 1962. «Au lieu de mettre fin à l’état d’exception, et reprendre avec la Constitution de 1962, le monarque a préféré proposer un nouveau texte», rappelle Gallaoui. Dans les faits, «ce nouveau texte n’était qu’une constitutionnalisation de l’état d’exception», explique pour sa part Mohammed Ibrahimi, professeur de droit constitutionnel à la faculté Mohammed V de Rabat.
Par rapport à l’ancienne constitution, la révision de 1970 portait essentiellement sur le renforcement des pouvoirs royaux: tous les pouvoirs du monarque sont renforcés, en premier lieu, le pouvoir réglementaire qui est attribué au Roi (article 29). Celui-ci peut ou non le déléguer au Premier ministre. Le monarque peut également intervenir directement dans le domaine législatif comme en période d’état d’exception. En bref, la Constitution de 1970 consacre une diminution des pouvoirs du gouvernement, combinée à un affaiblissement du Parlement à travers l’instauration du monocaméralisme (une seule chambre: la Chambre des représentants) ce qui a eu comme effet d’affaiblir la représentation populaire.
«La vie de cette constitution sera brève», indique Ibrahimi. Le 10 juillet 1971, des unités de l’armée marocaine, comprenant 1.000 mutins, interviennent dans une fête royale qui se tient au palais de Skhirat, en banlieue de Rabat. Ils tirent sur les 400 invités, faisant 100 morts et 125 blessés. Le Roi Hassan II échappe au coup alors que la révolte est écrasée par des troupes qui lui sont restées loyales. Quelques mois plus tard, une révision constitutionnelle est entamée et approuvée par referendum le 1er mars 1972.

. 1972, petite ouverture: «En comparaison avec la Constitution de 1970, celle de 1972 constituait sans aucun doute une ouverture vers plus de démocratie», atteste Ibrahimi. En effet, le texte renforce clairement le pouvoir du Premier ministre et élargit le domaine de la loi.
Constitutionnellement parlant, le Roi s’est dessaisi du pouvoir réglementaire qui revient au Premier ministre comme en 1962 (article 62). Le Premier ministre s’est donc vu confier la totalité du pouvoir réglementaire mais il est contrôlé par le monarque et soumis au contreseing des ministres concernés. La fonction gouvernementale est elle-même plus nette, le gouvernement assurant l’exécution des lois, ne se contentant plus de veiller à leur exécution. Le Parlement -toujours composé d’une seule chambre- est au deux tiers élu au suffrage universel et le 1/3 restant élu par des collèges électoraux. «Pourtant, le processus électoral a été largement contesté par les partis politiques et les élections législatives n’auront lieu qu’en 1977».
La Constitution de 1972 a considérablement élargi les compétences du Parlement, ouvrant des perspectives économiques, politiques et sociales importantes à l’époque. Le pouvoir législatif intégrait à partir de cette date le vote de dispositions relatives à la procédure pénale, la procédure civile et la création de nouvelles catégories de juridictions. Le Parlement pouvait aussi déterminer le statut des magistrats et de la fonction publique, les garanties fondamentales des fonctionnaires civils et militaires, le régime des obligations civiles et commerciales, la création des établissements publics, la nationalisation d’entreprises et les transferts d’entreprises du secteur public au secteur privé… En outre, la Chambre des représentants était désormais habilitée à «voter des lois-cadres concernant les objectifs fondamentaux de l’action économique, sociale et culturelle de l’État».
A noter que cette constitution sera modifiée en mai 1980: le mandat des parlementaires et celui des membres de la Chambre constitutionnelle seront portés à 6 ans.
Ces changements n’ont pas pu empêcher une autre tentative de coup d’Etat. Convaincu qu’il faut changer la situation et établir une république, le général Oufkir, ministre de la Défense du Maroc et homme de confiance de Hassan II, élabore le 16 août 1972 un plan pour faire abattre l’avion du Roi alors qu’il s’approche de l’aéroport de Rabat. Une brigade de blindés et quatre avions de combat participent au coup qui se solde par un échec. La Constitution de 1972 continuera à être appliquée pendant vingt ans et participera à stabiliser le jeu institutionnel et politique du pays.

. 1992, promotion des droits de l’homme: A la fin des années quatre-vingt, la Constitution de 1972 commence sérieusement à s’essouffler. Elle est d’ailleurs critiquée par les principales formations politiques qui la jugent insuffisamment démocratique. En outre, le Maroc a subi pendant la fin des années 80 de nombreuses critiques touchant principalement à la problématique des droits de l’homme. Dans ce contexte, Hassan II propose alors une quatrième constitution, qui est approuvée par référendum le 4 septembre et promulguée le 13 septembre 1992.
Elle reprend très largement les dispositions des constitutions précédentes, cependant, elle accorde des prérogatives nouvelles aux représentants (débat d’investiture, commissions d’enquête). Elle institue aussi un conseil constitutionnel (succédant à la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême) et un conseil économique et social (dont le fonctionnement ne deviendra effectif qu’en février 2011)… Mais toujours pas de bicaméralisme.
Le nouveau texte comporte des dispositions qui s’attachent à une plus grande promotion des droits de l’homme, à un renforcement des prérogatives du Parlement, à une responsabilité accrue du gouvernement ainsi qu’à la création d’institutions visant à renforcer l’Etat de droit et à asseoir un développement socio-économique encore plus harmonieux. Pour la première fois, le Maroc s’engageait dans le préambule de sa Constitution à respecter les droits de l’homme tels qu’ils sont universellement reconnus.
Selon les experts, la réforme constitutionnelle de 1992 rompt au niveau institutionnel avec les deux expériences de 70 et 72 et s’inscrit dans la logique de 62. Autrement dit, la Constitution insiste sur la prépondérance du pouvoir royal et vise un caractère plus parlementaire du régime.
«Au niveau des rapports entre le gouvernement et le Parlement, il n’y a pas eu trop de changement», explique Ibrahimi. A part la possibilité pour le parlement de se prononcer par un vote sur le programme qui lui sera présenté par le gouvernement au moment de sa nomination (article 59) et la possibilité de créer des commissions d’enquête parlementaires, dont la finalité est de renforcer le contrôle parlementaire et le principe du respect des droits de l’homme. La Constitution introduit également la délimitation du délai de réponse aux questions parlementaires.

. 1996, continuité: En 1996, les vives critiques adressées à la Constitution de 1992 par les partis favorables à l’institution d’un véritable régime parlementaire incitent le Roi Hassan II à envisager une révision générale de la Constitution qui s’est pourtant inscrite dans la continuité de celle de 1992. La principale nouveauté concerne l’institution d’un Parlement bicaméral en rétablissant la Chambre des conseillers supprimée en 1970. La Chambre des représentants serait alors entièrement élue au suffrage universel direct, comme c’était le cas avec la Constitution de 1962. La nouvelle constitution a consacré constitutionnellement l’institution de la Cour des comptes et a permis d’instaurer «l’alternance consensuelle» ayant permis l’arrivée d’une nouvelle équipe gouvernementale menée par Abderrahmane El Youssoufi et issue de l’ancienne opposition. «La constitution de 1996 avait eu l’aval des principaux partis politiques à l’époque», témoigne Ibrahimi.

. 2011, grand tournant?: Le 20 février 2011, l’onde de choc de protestations dans les pays arabes touche la jeunesse marocaine qui manifeste pour réclamer une meilleure situation économique, sociale et politique. Parmi les revendications: un meilleur partage de pouvoir et une vie politique plus démocratique. Le 9 mars de la même année, un discours royal, pour le moins inattendu, prend de revers la classe politique et les manifestants du 20 février: une réforme constitutionnelle est annoncée. Elle devrait permettre un renforcement et un équilibrage de l’exécutif et du législatif et faire entrer le Maroc dans une ère constitutionnelle nouvelle.
Pour le professeur Ibrahimi, «le débat sur les réformes constitutionnelles n’est pas encore clos». Les polémiques actuelles tournent dorénavant autour des prérogatives du Roi. «On ne sait pas encore si le Maroc continuera à adopter un système de monarchie orléaniste ou bien optera pour un système se rapprochant d’un parlementarisme majoritaire». Ce deuxième scénario est peu probable selon le professeur qui estime que le nombre de partis actuels fait qu’un équilibre politique polarisé est difficile à atteindre.

Ayoub NAIM

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