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Economie

Le déficit public et la soutenabilité de la politique budgétairePar Latifa Lankaoui, enseignante à la Faculté de droit et d'économie de Rabat-Souissi

Par L'Economiste | Edition N°:1139 Le 08/11/2001 | Partager

La notion du développement économique, limitée dans son contenu par les écoles précédentes, se trouve élargie par les théoriciens modernes du développement institutionnel et l'école néoclassique des années 80.Les marchés sont intégrés désormais dans la sphère orientant ainsi les décisions en matière économique. Sans oublier les aspects, d'ordre social, politique et l'évolution socioculturelle comme de nouveaux critères du développement(1).Le débat actuel, orienté vers les mécanismes favorisant l'efficacité de la politique économique, n'a pas remis en cause en profondeur la jonction des deux objectifs majeurs; d'une part, la recherche d'une croissance macroéconomique et d'autre part, le maintien d'un niveau raisonnable des tensions inflationnistes.Le développement de la dette publique, très élevée depuis le premier choc pétrolier, n'a cessé de croître et fait l'objet d'une remise en cause des instruments et du mode de gestion de l'endettement public.La politique macroéconomique soumise à cet accroissement considérable des besoins de financement se trouve contrainte de résorber les déficits publics. L'Etat a donc procédé à une modification et à une modernisation de la gestion du déficit budgétaire, d'où la réforme des modes de placement, l'élargissement du marché des titres publics et les modalités nouvelles de gestion de la dette publique.Dans cette perspective, les pouvoirs publics se trouvent confrontés à un choix fondamental, celui de l'acceptation ou du refus de l'inflation. Cette dernière réduit le taux d'intérêt réel, puisqu'elle réduit le niveau de la demande selon le mécanisme de l'effet d'encaisses réelles. Ce qui réduit forcément le poids de la dette publique.En d'autres termes, la baisse très sensible de l'inflation rend la politique budgétaire dépendante de la politique monétaire. L'endettement public excessif, qui reflète à plusieurs égards les déficits accumulés et les emprunts mobilisés pour leur financement, pèse lourdement sur le budget de l'Etat qui dépend des taux d'intérêt et donc de la politique monétaire. Cette relation entre taux d'intérêt réel et taux d'inflation fait l'objet de large controverse, notamment en Europe où certains pays ayant un taux d'inflation très élevé n'ont pas pour autant des taux d'intérêts réels inférieurs aux autres.Les nouvelles modalités de financement public et la dynamique de la dette impliquent nécessairement l'abandon par l'Etat des moyens de financement forcé au profit des moyens offerts au niveau du marché. Le déficit budgétaire pose la question de son financement potentiel, autrement la question de la soutenabilité de la politique budgétaire devient cruciale.La dynamique de la dette publiqueLe MAVT introduit en 1989 s'ajoute aux composantes de la dette (les bons à 6 mois, les titres de l'emprunt national et les emprunts spécifiques ou conventionnels), il s'agit d'un moyen qui permet à l'Etat de mobiliser des ressources financières à moindre coût et de dynamiser le marché monétaire, aussi de stimuler la concurrence entre établissements prêteurs, les valeurs du Trésor émises dans le cadre de l'adjudication sont négociables sur le marché secondaire.Le marché d'adjudication des valeurs du Trésor a pris rapidement de l'importance et s'est substitué à une situation où l'importance des emplois obligatoires des banques (PEP) à taux administré et qui représentait 45% de l'endettement auprès des banques en 1990. Ce taux baissera pour atteindre 6% en 1997. Avec le MAVT, la dette négociable est passée à près de 80% en 2000 contre 48% en 1993.Le Trésor se finance en émettant des titres sur le marché monétaire (bons du Trésor négociables) ou sur le marché obligataire, titres librement souscrits à des prix de marché.Parmi l'un des objectifs de la création des intermédiaires des valeurs du Trésor (BCP, BCM, BMCE, CDG, City Bank, Wafabank, Médiafinance) est d'animer le marché secondaire par la cotation des valeurs déjà adjugées. Cet engagement est le garant de la liquidité du marché. De ce fait, l'équilibre financier est dynamique, car la liquidité des titres permet de financer des emprunts longs par des changements successifs de créanciers.Cette modification de la nature des titres publics, devenus pour leur plus grande partie négociables faisant l'objet de nombreuses transactions, fait apparaître un arbitrage des portefeuilles entre les titres publics et les autres, arbitrage d'autant plus important que les titres soient détenus par les investisseurs institutionnels et les banques.Face à cette évolution dans le financement public, il est certes que ce dernier serait désormais dépendant des conditions du marché. Les autorités gouvernementales sont tenues d'ajuster la politique budgétaire ou autrement surveiller les déficits à même de provoquer la perturbation potentielle des cours et des rendements des titres.Ce qui pose le problème de la soutenabilité de la politique budgétaire.Les conditions de la soutenabilité de la politique budgétaireDans un contexte où l'arbitrage entre différents titres financiers est posé avec acuité, l'Etat dans sa nouvelle politique de financement doit garder sa politique budgétaire «soutenable”.En d'autres termes, la croissance économique et les recettes qu'elle génère doivent être en permanence à la mesure de la dette.Le problème devient celui du taux d'intérêt nominal de la dette comparé au taux de croissance nominal du pays.Une politique économique est soutenable si elle assure à terme la solvabilité de l'Etat. Autrement, on garantit que la dette ne croîtra pas dans des propositions excessives (telles que l'Etat ne puisse plus assurer son remboursement). On admet donc les déséquilibres du solde budgétaire, mais à condition qu'ils ne soient pas systématiques.La valeur actualisée des surplus futurs anticipés doit permettre, à terme, le remboursement de la dette initiale.En partant de la plupart des études empiriques, il est véritable que la soutenabilité de la politique budgétaire exige la stabilité de la dette publique, donc elle suppose que bt (encours de la dette à l'année t)=bt-1.Donc l'équation fondamentale permettant de calculer la soutenabilité de la politique budgétaire:dt est le niveau du solde budgétaire nécessaire chaque année pour maintenir le taux d'endettement public constant.- Si rn, autrement si le taux d'intérêt nominal apparent de la dette publique (coût moyen de la dette publique) est supérieur au taux de croissance nominal de l'économie, la soutenabilité de la politique budgétaire exige la réalisation d'un excédent du solde budgétaire primaire.En 1993-1995, on enregistre un risque d'insoutenabilité de même qu'en 1997 où le taux d'intérêt nominal de 7,5% était largement supérieur au taux de croissance qui était de -0,3%. Il est de même pour l'année 1999 avec une exception au niveau du solde primaire qui a augmenté grâce aux recettes de privatisations.Durant la période analysée, on constate que le paiement des intérêts de la dette semble peser très lourd sur l'équilibre budgétaire.Il apparaît une relation confirmée entre le déficit budgétaire et la dette publique.A noter que ce problème de soutenabilité s'est posé dans des conditions relativement proches que celles en Tunisie. ceci est évidemment dû à la politique économique suivie dans les deux pays et aux ressemblances géoculturelles que se partagent le Maroc et la Tunisie. Les causes des difficultés de la politique budgétaireLa situation des finances de l'EtatA la fin de 1982, le Maroc et la Tunisie, quelques années plus tard se sont trouvés dans une situation de crise d'endettement extérieur. Le déficit du Trésor au Maroc qui était de 6 milliards en 1978 est passé à 7,22 milliards l'année suivante pour atteindre le chiffre faramineux de 12,83 milliards en 1981. Le vaste programme de réformes monétaires et financières a permis toutefois de ramener ce déficit à 10,49 milliards en 1982 puis à 8,03 milliards en 1983 et 7,18 milliards en 1984.Par rapport au PIB, le déficit des finances publiques a ainsi été réduit de 12,3 en 1982 à 8,5% en 1983 pour s'établir à 6,7% en 1984 puis à 4% seulement en 1999, et cette année il est prévu à près de 3%.Pour réduire l'endettement extérieur, l'accent a été mis sur la réduction de la dette publique extérieure puisque celle-ci représente environ 36,2% par rapport au PIB en 1999 et elle représentait en 1984 près de 67,3%.Entre 1983 et 1999, l'encours de la dette intérieure a été multiplié par 8, il est passé à 136.668 millions de DH au lieu de 17.166 millions de DH.Cependant, l'encours de la dette extérieure s'est fait essentiellement au détriment de la dette intérieure.Les causes de l'accumulationL'analyse des données statistiques montre à l'évidence comme il en est sorti de l'étude sur la Tunisie que l'endettement public augmente parallèlement au déficit budgétaire et au service de la dette. Au cours de la période 1983-1999, le déficit budgétaire brut est passé de 8% par rapport au PIB à près de 4%, on estime qu'il reste toujours important malgré les efforts déployés pour maîtriser les dépenses publiques. L'Etat utilise le déficit brut pour financer le solde ordinaire, d'où une tendance à la hausse du service de la dette qui est passé de 16% par rapport aux dépenses totales à 19,4% en 1999.Les composantes nominales et réelles de la dette publique montrent que le taux d'intérêt nominal a connu une hausse importante surtout à partir de 1995 où il a dépassé le taux du marché monétaire.L'analyse du taux d'inflation montre qu'il y a une maîtrise relative du niveau d'inflation surtout à partir de 92, le taux d'intérêt réel apparent est donc devenu positif avec une tendance à la hausse.Le coût moyen de la dette publique extérieureCe coût dépend à la fois du taux d'intérêt international et de la valeur de la monnaie nationale par rapport aux devises dans lesquelles la dette a été libellée, a augmenté sensiblement en 1985 et 1986 à la suite de la dévaluation du dirham entamée avec l'ensemble des réformes monétaires et financières.Le coût moyen de la DP intérieureLe marché domestique de la dette a connu au cours des dernières années des développements importants.Désormais, l'Etat a substitué le financement aux conditions du marché aux financements à taux privilégié et forcé. Ceci a forcément eu pour conséquence la surévaluation du coût moyen de la dette. Le marché des adjudications des valeurs du Trésor est un moyen et procédé d'émission des bons du Trésor négociables répondant aux objectifs de simplicité, de liquidité et de transparence. Il n'est devenu véritablement fonctionnel qu'à partir de 1995.Le taux d'intérêt des bons du Trésor émis par adjudication résulte de la confrontation entre l'offre et la demande, et la rémunération tend à devenir intéressante, car les taux moyens payés sur l'encours dépassent les taux offerts sur le marché monétaire.Il est donc à noter que l'Etat apparaît comme insolvable, surtout pendant l'année 1993 et 1995, cette dernière année l'insoutenabilité s'est répercutée sur le solde budgétaire qui a atteint le chiffre le plus élevé de la série (-14.553 millions de DH).Par ailleurs, l'Etat a abandonné les financements de type monétaire à taux administré au projet d'un financement aux conditions du marché. Dans ce contexte, l'Etat tient à se positionner par rapport aux pays concurrents et ajuste ainsi le taux d'inflation par rapport à l'Europe, notre principal partenaire. On assiste donc à une modification essentielle de la nature des titres publics devenus pour leur plus grande partie négociables. La dette publique tend à devenir dépendante des conditions du marché et inversement exercer une pression sur le marché des capitaux et risque ainsi de provoquer «l'effet d'éviction» du secteur privé.Le service de la dette occupe toujours une place importante dans le déficit budgétaire. Et compte tenu de la forte liaison entre le déficit et l'endettement public, un effort devrait être déployé à même de dégager des excédents au niveau du solde primaire. Il est incontestable que la maîtrise du solde primaire passe nécessairement par la réduction des dépenses de fonctionnement et par l'amélioration du rendement et de l'efficacité du système fiscal.Il est à noter qu'en fait, il n'existe pas une stratégie budgétaire commune à tous les systèmes pour réduire les déficits publics, les pays adaptent leurs politiques en fonction de la nature de la situation macro-économique et de la nature des anticipations des acteurs. (1) Irma Adelman: “cinquante ans de développement économique: les principales leçons”. Revue d'économie du développement, I-2/2001.,>

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