×L'Editorialjustice régions Dossiers Compétences & RH Société Brèves International Brèves internationales Courrier des Lecteurs Les Grandes Signatures Documents Lois à polémiques Docs de L'Economiste prix-de-la-recherche Prix de L'Economiste Perspective 7,7 Milliards by SparkNews Earth Beats Solutions & Co Impact Journalism Day cop22Spécial Cop22 Communication Financière
eleconomiste

Tribune

L'administré face à l'Administration

Par L'Economiste | Edition N°:239 Le 18/07/1996 | Partager


L'Administration maroca ine devient la cible de toutes sortes de critiques. Il est temps qu'elle mette fin à ses rigidités et dysfonctionnements, sinon elle risque le dépérissement. Une réforme de l'Administration s'impose donc et doit s'accompagner du renforcement de l'Etat de droit
.

L'Administration, de nos jours, investit tous les secteurs de la vie économique et sociale, elle atteint presque tous les aspects de la vie individuelle. Cette situation s'explique par le fait que l'Administration exerce des activités de plus en plus nombreuses et variées.
Parmi les tâches exercées par l'Administration, on peut citer à titre indicatif les fonctions affectées directement à l'attention de la collectivité: police, action sociale etc... Il y a celles qui sont en quelque sorte à usage interne: gestion du personnel, achats, comptabilité etc... Dans le premier cas, on parle de missions ou fonctions principales; dans le second cas, on parle de fonctions auxiliaires.
Enfin, on peut isoler certaines activités qui se rattachent directement à l'exercice de l'autorité: elles peuvent être désignées sous le nom de fonctions de commandement.
Cette énumération, bien qu'elle soit incomplète, donne une idée de l'ampleur et de la complexité des fonctions exercées par l'Administration.
L'objectif de cette étude n'est pas de détailler avec précision les différentes tâches de l'Administration, mais de montrer comment l'intervention massive de celle-ci dans la vie des citoyens entraîne un certain nombre de difficultés qui peuvent être à la base de nombreux conflits et tension.


I- Les relations Administration-administrés
L'opinion du grand public à l'égard de l'Administration paraît dans l'ensemble défavorable. Le principal grief de l'administré est précisément l'attitude de l'Administration à son égard: les fonctionnaires payés par le public pour le servir ne travaillent pas autant qu'ils le devraient.
L'Administration apparaît aux yeux du public comme une organisation réglementante, contraignante, voulant prévoir tout, toujours plus au courant des intérêts de l'administré qu'il ne l'est lui-même, sans cesse active et stérile à la fois.
Dans ce contexte, le fonctionnaire apparaît comme le détenteur du pouvoir et pourvoyeur d'ordres.

A- Le fonctionnaire, agent de contraintes
Au sein de cette organisation solide et stable le fonctionnaire marocain, conscient de sa situation de "privilégié" se sentant sécurisé dans son statut et dans les moyens formels et informels dont il dispose, va chercher à sauvegarder ses acquis. Son comportement est inspiré par la volonté de tenir le public à distance. Pour certains agents publics, l'Administration n'est que la matérialisation du pouvoir et non un ensemble d'entreprises au service du public.
Récrimination et critique négatives d'une part, autoritarisme et condescendance d'autre part, telles sont schématiquement indiquées les relations mutuelles entre l'Administration et le public. Ces attitudes antinomiques sont liées les unes aux autres et se renforcent mutuellement.
Le citoyen marocain ne comprend pas encore que l'Administration est au service de l'intérêt général et a fortiori à son service, il appréhende tout contact avec l'Administration, sachant d'avance que le dernier mot lui revient et que l'administré doit se plier aux règles générales et impersonnelles de nature exécutoire s'accompagnant de sanctions en cas de reticence de sa part.
L'extension des tâches de l'Administration et par conséquent son immition sans cesse accrue dans tous les domaines de la vie des particuliers multiplient les contacts entre le fonctionnaire et l'administré. Contacts qui deviennent sources de tensions et de frictions.
L'Administration apparaît très tôt inconciliante, ayant avec les citoyens des rapports d'agressivité, d'oppression et non des rapports de "sociabilité", basés sur la compréhension et l'éducation des citoyens.
Face à cette Administration, le citoyen apparaît comme un simple administré qui doit se contenter d'exécuter des décisions auxquelles il n'a pas participé.

B- L'administré, simple exécutant
L'Administration est caractérisée par une certaine inertie à laquelle s'ajoute une certaine irresponsabilité à l'égard de ses usagers, qui ne voient en elle qu'une machine qui ne cesse de tourner certes, mais qui est marquée tout de même par une certaine stérilité.
En effet, certains fonctionnaires, au lieu de parer au plus pressé, au lieu de s'attaquer à l'essentiel, au lieu de répondre à la demande des citoyens en les aidant à réaliser leur but, se déploient dans des dossier futiles, se perdent dans l'accessoire et veillent à l'exactitude des détails et des formalités. Et les dossiers s'entassent les uns sur les autres et sont renvoyés aux calendes grecques.
L'inertie et le manque de responsabilité des agents de l'Etat se compliquent par l'existence d'une certaine forme de corruption, qui se généralise à tous les rouages de l'Administration. Phénomène qui risque de prendre des proportions considérables du fait que l'Administration est dominée par l'existence de circuits parallèles, réseaux relationnels, interventionnisme et pouvoir de fait qui inhibent l'Etat central en perturbant les ressources du pouvoir hiérarchique.
Plus que cela, le phénomène de la corruption entraîne d'autres conséquences, car il retarde la modernisation du pays en bloquant les responsabilités et en exacerbant les conflits des personnes.
Devant de telles situations, le citoyen se sent impuissant et subit dans la résignation les conséquences d'un tel comportement. D'autres individus mieux armés cherchent à échapper à ces contraintes en essayant de détourner les normes établies et recourir aux circuits parallèles.
Il est temps que l'Administration mette fin à ses rigidités et ses dysfonctionnements; sinon elle risque le dépérissement; ce qui la condamnerait à se plier à sa seule vocation régalienne. Pour cela, une réforme de l'Administration s'impose qui doit s'accompagner du renforcement de l'Etat de droit.

II- Réaménagement du fonctionnement de l'Administration et renforcement de l'Etat de droit
Actuellement, l'Administration au Maroc devient la cible de toutes sortes de critiques. On lui reproche d'être abstraite, fermée sur elle-même, compliquée et trop cloisonnée, trop lente et particulièrement formaliste, en retard sur son époque et imperméable à tout changement. Elle a en plus une fâcheuse tendance à tout contrôler plutôt qu'à agir et innover.
Si l'on veut préparer les mutations que va connaître le pays dans les prochaines décennies, il faut combattre les mauvais réflexes et transformer la mentalité des fonctionnaires. "On ne peut demander à une Administration de guider la modernisation d'un pays alors qu'elle ne vient pas à bout de la sienne", fait remarquer un responsable français.
La politique de privatisation mise en place par les pouvoirs publics ces dernières années ne peut aboutir au résultat escompté que si on lui donne les moyens pour se réaliser. La principale intéressée est l'Administration qui doit en premier lieu changer sa manière de travailler, sa manière d'aborder le citoyen marocain, qui d'un simple administré devient un usager du service public. Et pour reprendre l'idée de J. Réviro, "entre le service public et lui une relation synallagmatique se noue: il est créancier de la prestation et débiteur de la redevance correspondante".
Pour que cette relation basée sur la rencontre des volontés et sur le respect puisse se réaliser, le fonctionnaire doit adopter une attitude plus conciliante à l'égard des administrés.

A- Modification de l'attitude des agents publics
Il faut souligner que la nature propre des activités bureaucratiques encourage la suspicion du public. A cela s'ajoute le fait que l'Administration voit de jour en jour son rôle de redistribution des revenus s'accroître, ce qui l'oblige à augmenter ses prélèvements sur les gains des particuliers. Or l'individu est beaucoup plus sensible à ce que l'Etat lui prend qu'à ce que l'Etat lui donne. D'où un sentiment de frustration qui se fixe sur le fonctionnaire.
En outre, l'agent public ne peut rester insensible devant les critiques de l'opinion publique qu'il juge malveillantes ou dénudées de fondement. Se sentant incompris, il tend à l'isolement, au repli sur soi, voire à l'orgueil. Bien que l'irresponsabilité et l'inamovibilité de fait de nombreux fonctionnaires entraînent la diffusion de certains réflexes technocratiques.
Le fonctionnaire doit avoir avec l'usager d'autres types de rapports basés sur l'écoute et la compréhension. Il doit voir en lui un partenaire ayant des droits et des obligations. Le fonctionnaire doit comprendre qu'il est au service du citoyen et qu'il est rémunéré par lui pour défendre l'intérêt général et a fortiori le sien. Il faut donc faciliter la tâche du citoyen et non la rendre difficilement réalisable.
Pour cela, un certain nombre de moyens doivent être mis à la disposition des administrés. C'est pourquoi, en France, le Rapport Closet "sur la réforme de l'Administration" propose de passer d'une relation d'assujettissement des citoyens à une relation de partenariat adaptée aux besoins de chaque service.
Par conséquent, le partenaire-usager devrait bénéficier de la continuité du service public, d'horaires d'ouverture de service adaptés à ses besoins. Le partenaire-usager devrait également pouvoir donner son avis sur un sujet donné ou une question précise concernant tel ou tel domaine de la vie économique ou sociale. Pour cela il faut développer le réflexe de la concertation chez les responsables.

L'amélioration du fonctionnement de l'Administration et une meilleure relation avec le citoyen ne peuvent s'obtenir qu'avec le développement des moyens de recours en faveur des administrés et le renforcement de l'Etat de droit.

B- Amélioration des moyens de recours et renforcement de l'Etat de droit
Le développement des moyens de recours mis à la disposition du citoyen va permettre le respect par l'Administration de la légalité. En effet, l'arbitraire ne peut trouver place dans un Etat de droit où l'Administration est soumise au droit au même titre que les particuliers.
La notion du respect de la règle de droit signifie que l'action de l'Administration doit se fonder sur la règle de droit; car l'Administration n'a jamais de pouvoir d'action spontanée, elle ne peut intervenir en quelque matière que ce soit que si elle est autorisée par la règle de droit. Car elle ne possède juridiquement que des compétences, c'est-à-dire des habilitations à agir prévues et organisées.
Certes, le recours pour excès de pouvoir qui permet aux administrés de saisir le juge pour faire annuler les actes irréguliers de l'Administration existe depuis 1957, date de création de la Cour Suprême. Ce recours paraît dans l'ensemble assez perfectionné, mais dans la pratique, on constate que son développement se heurte à des difficultés de toutes sortes.
D'abord, on peut souligner l'existence d'un obstacle d'ordre sociologique important dû au faible niveau d'instruction de la population en général et à la persistance de ce que le Pr Rousset appelle "des structures d'autorité".
Il est certain que, pour le citoyen ordinaire, attaquer l'Administration n'est pas tâche aisée, car l'acte administratif est encore perçu comme un ordre, non seulement par l'administré, mais aussi par le fonctionnaire et le juge; en effet, certains fonctionnaires considèrent parfois le recours comme une attaque personnelle et la décision de justice comme une immixtion injustifiée dans les affaires de l'Administration d'autant plus que cette dernière voit ses pouvoirs croître dans des domaines où priment la technicité et la complexité.
Tous ces facteurs contribuent à enfermer le fonctionnaire dans le sentiment qu'il est le seul à pouvoir apprécier le bien-fondé des décisions que ses fonctions le conduisent à prendre, estimant que le juge méconnaît les nécessités et les impératifs de ses actions.
Appréciation qui n'est pas toujours sans fondement, dans la mesure où la formation du juge marocain ne lui permet guère d'apprécier aisément l'action de l'Administration.
Le recours pour excès de pouvoir, malgré sa généralisation, ne donne pas les résultats attendus.
Aussi, selon les chiffres révélés par le Pr Rousset sur les 687 recours en annulation pour excès de pouvoir, jugés durant la période allant de 1980 à 1989 par la Cour Suprême, 216, soit 31%, ont-ils été dirigés contre les décisions émanant des agents du Ministère de l'Intérieur.
D'une manière générale, seuls les fonctionnaires osent attaquer les décisions de l'Administration.
On constate de nos jours que non seulement le nombre des recours ne s'est pas accru mais, bien plus, il semble qu'il connaît une diminution dans des proportions inquiétantes.
La complexité des procédures et les conditions de recevabilité, souvent nombreuses, peuvent être à l'origine du recul des actions en justice d'une manière générale et plus particulièrement en matière de procès administratif.
La mise en place des tribunaux administratifs visant à protéger les administrés contre les abus et les irrégularités de l'Administration se justifie par la volonté des pouvoirs publics de développer et de perfectionner le contrôle exercé sur les actions de l'Administration.
Il est certain que le contentieux de la légalité centralisé au profit de la Cour Suprême ne répond plus aux réalités sociales démographiques et administratives du pays. Non seulement la population d'aujourd'hui a atteint plus de 25 millions d'habitants, mais aussi l'extension du territoire national du fait de la récupération des provinces sahariennes ne permettent plus d'administrer et de contrôler le pays de la même façon qu'en 1957.
Beaucoup d'espoir sont fondés sur les tribunaux administratifs dont le juge sera spécialisé, maîtrisera parfaitement le droit public d'une manière générale et plus particulièrement le droit administratif, ainsi que les conditions concrètes dans lesquelles fonctionnent l'appareil administratif et les organes qui le composent.
Si le juge méconnaît ces diverses données, la justice rendue s'en ressentira et les justiciables, Administration et administrés, risquent d'accentuer la méfiance qui existe envers les tribunaux et les juges d'une manière générale, ce qui nuira davantage au développement du contrôle juridictionnel de l'Administration et à la protection de l'administré.

N. M.


Une définition de l'administration


Pour mieux cerner cette relation de plus en plus étroite entre l'Administration et l'administré, il est nécessaire de définir ce qu'on appelle d'abord "l'Administration" et de tracer très rapidement l'historique de l'Administration marocaine tout en la situant dans l'environnement sociologique et politique dans lequel elle a évolué.
D'après Bernard Gournay, "l'Administration, à bien des égards, se présente comme un appareil, une machine. C'est un ensemble complexe de cellules assurant des fonctions par l'exécution d'opérations intellectuelles ou matérielles. Ces cellules sont comme les rouages d'une machine, disposées et liées entre elles selon certaines structures. Leurs mécanismes de fonctionnement sont régis par des règles qui se matérialisent par des procédures".
L'Administration, c'est aussi un ensemble d'hommes et de femmes mûs par des croyances et des intérêts, qui en assurent la marche ou en perturbent le fonctionnement. L'Administration n'est donc pas un phénomène socialement neutre, elle est liée au milieu social et politique dont elle est issue et qu'elle régit.

L'Administration marocaine telle que nous la connaissons aujourd'hui a été l'oeuvre du Protectorat français. Elle offre l'exemple d'une organisation dans laquelle sont combinés les modèles de comportement traditionnels basés sur les relations personnelles et les modèles habituels de la bureaucratie. En effet, sur le plan organisationnel, elle reproduit le modèle bureaucratique français dominé par une grande hiérarchisation et une structuration très poussée. A l'origine, ce fut un système très centralisé qui reste fortement "stratifié" et "hiérarchisé".
C'est ainsi, par exemple, que les agents d'exécution n'ont de contacts directs et fréquents qu'avec les cadres moyens. Entre les "grands directeurs" et la masse des employés, les occasions de contact sont rares, sinon inexistantes.

Il est connu que la centralisation et la multiplication des échelons hiérarchiques creusent la distance entre ceux qui décident et ceux qui exécutent la décision. De même, la stratification établit des écrans et des cloisonnements et multiplie les hiérarchies entre lesquelles l'information circule mal.
En tant qu'organisation dotée de structures propres, mue par la poursuite d'objectifs précis, consciente de plus en plus de son rôle, de son importance et de sa force, l'Administration tend à développer des mécanismes de contrôle propres à sa survie. Elle apparaît comme une entité bénéficiaire de "privilèges" et dotée de pouvoirs exorbitants.
Au sein de cette organisation solide et stable, le fonctionnaire va adopter des comportements basés davantage sur la contrainte que sur la persuasion et la concertation; d'où naissent de nombreux conflits souvent latents entre l'Administration et les administrés.
N.M.


Finie l'époque du fonctionnaire privilégié


L'accueil constitue un élément important dans l'amélioration des relations Administrations-administrés. Il faut supprimer les guichets qui établissent des écrans entre le citoyen et le fonctionnaire et permettre à l'usager d'être face à face avec son interlocuteur et pouvoir discuter d'égal à égal avec lui. Parallèlement à l'amélioration des mesures d'accueil, il faut réaliser un effort d'information par le libre accès aux documents administratifs et par l'obligation pour l'Administration de motiver sa décision. De même, il faut que dans toute correspondance administrative figurent clairement le nom de l'agent chargé du dossier, la désignation du service concerné par la décision ainsi qu'un numéro de téléphone afin de permettre à l'usager de contacter directement la personne responsable de son dossier pour obtenir les informations nécessaires ou complémentaires; ainsi, le fonctionnaire ne peut plus se cacher derrière l'anonymat et par conséquent se sentira plus responsable. Aussi faut-il informatiser l'Administration pour faciliter l'accès aux informations.
Il est certain que tout changement entraîne des réticences de la part de ceux qui doivent procéder ou subir le changement. Il est difficile de modifier des réflexes acquis de longue date, mais en stimulant et en encourageant le changement, on finit par obtenir le résultat escompté. Aussi est-il nécessaire d'essayer de comprendre la réaction du fonctionnaire face à ces changements.
Rappelons que le fonctionnaire est un homme ou une femme avec ses faiblesses, ses angoisses, ses problèmes et ses difficultés de toutes sortes.
En effet, le fonctionnaire noyé au milieu de cette masse d'individus qui constitue l'Administration commence à douter de lui-même, de ses compétences et même de l'organisation dans laquelle il exerce. On est loin de l'image rayonnante qui était celle du secteur public au lendemain de l'Indépendance. Le fonctionnaire "privilégié" disparaît pour céder la place à un fonctionnaire diminué matériellement et moralement, d'où la crise d'identité qui s'empare de lui. Il faut donc restaurer la dignité des serviteurs de l'Etat en créant des conditions juridiques et matérielles favorables, tout en leur permettant de prendre un certain nombre d'initiatives, plutôt que de voir en eux de simples exécutants. Il faut cesser de les harceler par des contrôles multiples et pour reprendre la formule souvent inefficace de M. Michel Rocard, ancien Premier ministre français: "Moins de fonctionnaires, mais mieux payés, mieux considérés, tel est l'objectif qu'il faut viser".
Il faut donc reconsidérer la situation financière de nos fonctionnaires, nécessaire au maintien de leur dignité et en compensation de leurs efforts et de leurs sacrifices.
N.M.

Retrouvez dans la même rubrique

  • SUIVEZ-NOUS:

  1. CONTACT

    +212 522 95 36 00
    [email protected]
    [email protected]
    [email protected]
    [email protected]
    [email protected]

    70, Bd Al Massira Khadra
    Casablanca, Maroc

  • Assabah
  • Atlantic Radio
  • Eco-Medias
  • Ecoprint
  • Esjc