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    Après leur consécration par la Constitution : Régions: Des idées pour les former

    Par L'Economiste | Edition N°:71 Le 18/03/1993 | Partager

    La région devient une collectivité locale: la Constitution en apporte la garantie, ouvre la réflexion. Cette notion géographique et économique, jusque là diffuse, attise désormais l'imagination des juristes. Deux professeurs de droit apportent ici quelques repères pour créer les régions, les délimiter, les nommer. Ils testent leurs concepts sur les provinces de la zone sud, choisies pour être le premier cadre d'application de la régionalisation.

    Le droit marocain vient de s'enrichir d'une nouvelle collectivité locale: la région. Bien que les règles relatives à son statut ne soient pas encore fixées, est-il permis de poser quelques questions d'ensemble sachant bien que les sciences normatives travaillent souvent à partir de situations a posteriori, sur des corpus devenus "positifs"; le prospectiviste serait alors un juriste qui ne s'assume pas, parce qu'il céderait à la tentation de l'exercice sur l'imaginaire. Comment peut-on imaginer la région? Garantie comme collectivité locale par la constitution après le référendum du 4 septembre 1992 (article 95), la région est assurée d'une mise en oeuvre graduelle puisque les provinces sahariennes sont choisies comme cadre d'application avant d'être étendue au reste du territoire.

    Le noyau dur de la région

    Si les questions soulevées par une nouvelle collectivité territoriale sont classiques en "droit des collectivités territoriales" quant à ses éléments constitutifs, aux problèmes "constitutionnels" qu'elle pose (organisation et structure, règles d'administration...), au contrôle exercé sur elle (notamment juridictionnel), à son budget et à sa comptabilité, à ses biens etc..., il est un problème "ontologique" particulier avant que leur existence ne soit formalisée par des règles constituant son statut.

    En effet, une fois garantie solennellement, comment donne-t-on concrètement naissance à une région au plan politique. Quels ingrédients servent à concocter une région? Ce n'est pas seulement une simple affaire de procédure ou de délimitation de compétences. Certes, il importe de savoir qui du législatif ou de l'Exécutif est compétent et quelles initiatives sont prises pour donner naissance à la région.

    De même, l'un et/ou l'autre peuvent-ils admettre qu'ils y ait des régions jouissant d'un particularisme ou est-il impératif qu'il y ait un seul régime, un seul moule, auquel doivent se soumettre toutes les régions?

    Ces questions ont des réponses constitutionnelles intéressantes à développer, mais la question majeure soulevée est plus simple encore, car elle recherche les "recettes" pour confectionner la région surtout dans une situation ex nihilo.

    En réalité, ce n'est pas tout à fait juste de dire qu'elle naîtra totalement du néant. Il y a toujours un passé régional, des antécédents juridiques, voire des indices préalables et qui constituent un "noyau dur" d'une entité "région" à créer. Comment déterminer ce noyau, à partir de quel seuil optimal et de quelle "masse critique"(1) et quelle est la nature dominante: est-elle purement politique, essentiellement économique, fondamentalement éthnoculturelle?

    Qui fait une région

    L'on admettra que les interrogations juridiques déjà évoquées seront sous-jacentes à ces dérivés pragmatiques de questionnement. Mais cette démarche empirique permet d'éviter les embûches que soulèvent les compétences ou parfois l'imprécision, l'ambivalence des textes ou leur carence.

    Autrement dit, est-il vraiment plus important de se poser la question "à quel niveau de l'Etat se prépare le projet de région de nos provinces sahariennes?" ou "quelles autorités administratives sont compétentes ou sont impliquées dans la "confection" d'une région?". Juridiquement et politiquement la réponse est affirmative. Techniquement, elle a une valeur tautologique, car quels qu'en soient les artisans, le projet suivra le chemin légal de sa mise en oeuvre jusqu'à ce qu'il devienne un ensemble de règles positives.

    Or, a contrario il est déterminant de savoir comment intègre-t-on des éléments, et lesquels, pour “façonner" la région? L'intérêt méthodologique de la question est pertinent, non seulement dans le cas de situations inédites de création mais dans toute entreprise de réforme. Le recours à une approche comparative servira de témoin pour vérifier et mieux apprécier ce critère de pertinence au fur et à mesure que des nébuleuses apparaissent sur l'esquisse à réaliser. Là réside un domaine relevant de ce que l'on pourrait qualifier de "politique opérationnelle". C'est ainsi que le problème central d'une collectivité territoriale est de connaître les éléments qui la constituent. Ils sont trois: un nom, une population, un territoire.

    La valeur du nom

    Le nom singularise la collectivité comme dans le cas d'un individu. L'effet symbolique de l'identité "nominative" peut paraître formel mais déterminant dans le degré des rattachements sur le plan juridique stricto sensu (Etat civil), sur le plan politique (électrons), sur le plan culturel basé sur la personne dûment "située" et non sur l'individualisme abstrait qui fait apparaître sèchement sur un tableau statistique des âmes dotées d'un numéro.

    Sur le plan pratique, le nom de la collectivité est souvent pittoresque quand il s'agit de communes. Il est vrai d'ailleurs qu'en général, on applique, beaucoup plus par commodité, aux provinces marocaines les noms des chefs-lieux. Les appellations toponymiques, éponymiques ou patronymiques sont autant de données de l'état des lieux mais à quelle réalité totale correspondent-elles? Comment nommer une région? La toponymie qui prévaut en ce qui concerne la plupart des associations "régionales" s'apparente de beaucoup aux expériences étrangères en la matière.

    La question, répétons-le, n'est pas une simple formalité, autrement dit, peut-on désacraliser le rituel du septième jour qui accompagne la nomination d'un individu après sa naissance? L'acte de nommer ne confère-t-il pas un pouvoir sacré à celui qui le détient, car il est émanation de la Nomination Suprême par Dieu. La création est liée à l'acte de nomination. Toutes les sources monothéistes sur la genèse font reposer celui-ci sur l'Acte de nommer. Or le fait de nommer une région par un "topos" de nature géographique (montagne, fleuve, mer, bassin etc..) réhabilite un "archétype" ancestral fondamental: celui de la mère Terre fécondatrice de l'Homme créé par Dieu à partir de l'A.D.N. Aussi, le culturel ne saurait jouir d'un quelconque primat, car il serait considéré comme un fait conjoncturel soumis à la mouvance humaine sur la terre, celle-ci étant la permanence jusqu'à ce que Dieu "hérite de la Terre et des Etres qu'elle porte ".

    Le conflit de Macédoine

    L'Histoire pourrait être une référence pour le nom, bien qu'elle puisse se confondre avec un espace. Elle soulève néanmoins des problèmes non pas qu'elle soit toujours liée à des événements ou comporter des connotations qui peuvent être désapprouvées par la doxa, mais surtout par les dissonances qu'elle peut engendrer avec des Etats voisins: le nom "Macédoine" n'a-t-il pas soulevé un conflit majeur en raison de l'acte de nomination. S'agit-il de querelles symboliques sur un héritage culturel entre parties à une succession, ou de divergences plus graves?

    Toujours dans l'optique comparative, on recherche parfois des "logogrammes" pouvant symboliser la région ou des sigles (P.A.C.A pour Provences-Alpes-Côte d'Azur en France). Qui nomme la région? Peut-on trouver une réponse dans notre droit positif? Car la question soulève autrement la primauté du principe de l'auto-définition ou l'auto-affirmation et qui dépasserait le simple cadre de la décentralisation territoriale dans un Etat unitaire. En France, une procédure est prévue où le conseil d'Etat joue un rôle déterminant après que la demande ait émané des élus eux-mêmes.

    Le territoire est le socle de base d'une collectivité territoriale sans lequel elle ne peut exister. C'est ce qui la différencie au plan juridique de l'établissement public. Il est évident que l'inégalité du territoire d'une collectivité à une autre de même nature caractérise cet élément. Ce serait se situer aux antipodes de la décentralisation que de concevoir des entités découpées au compas, au té et à coups de calculs trigonométriques pour sauvegarder une quelconque égalité mythique. L'idée de région ne s'accommode que d'un espace ayant reçu de la géographie, de l'histoire et de la culture en général une spécificité qui n'exclut nullement la synthèse nationale et qui consacre l'unité dans la diversité. Un double problème est posé par la notion de territoire, celui de la délimitation du territoire et celui du chef-lieu.

    Pas de prise réelle sur la région

    La détermination des limites d'une région peut être effectuée, abstraction faite des concernés et elle s'accommoderait alors d'une conception de type bureaucratique dont la finalité est strictement technique et d'une efficacité transitoire. Ce fut le cas des régions économiques, sans personnalité juridique, constituant un niveau déconcentré larvé, mais pouvant être néanmoins dynamique pour l'évaluation en matière de planification. L'Administration régionale dans ce cas serait une "structure de mission", car elle n'a pas de prise réelle sur les habitants. Prise dans son acception participative décentralisée, la délimitation du territoire de la région peut être source de contestation. Antérieurement à l'intervention éventuelle du législateur, il importe là qu'au moins des niveaux de concertation soient établis quand il s'agit de créer ex nihilo la région, à moins de recourir aux entités infra-régionales (Communes et Provinces concernées) pour les faire participer à la conception spatiale. A un degré évidemment moindre que les Etats, une collectivité peut estimer que telle portion du territoire relève d'elle ou de la collectivité voisine. Ceci suppose donc de prévoir une procédure de règlement de ces contestations au moyen d'une loi, étant entendu que les collectivités territoriales recouvrent l'intégralité du territoire national et de reconsidérer la conception de définir les entités uniquement à partir du centre quoique les aspects de découpage soulèvent des points sensibles à l'ordre politique. Le meilleur garant d'une telle procédure à mettre sur pied serait le rôle à accorder qui juge pour contrôler sa mise en oeuvre.

    Pas "d'Etat dans l'Etat'

    L'important aussi est de penser aux divers relais entre le "système régional" et les différentes entités infra d'une part et les instances de l'Etat. Les niveaux d'agencement des structures internes audit système doivent permettre à ce que des "Etats dans l'Etat" ne se constituent pas car même dans le fédéralisme, il ne s'agit pas de transcender l'unité mais de favoriser l'expression de la subsidarité. Dans l'Etat unitaire, il s'agit pour la région comme tout autre collectivité territoriale de s'en tenir à ses propres prérogatives qu'elle accomplit avec efficience et sans nier pour autant celles de l'Etat.

    La population, troisième élément constitutif de l'entité régionale, paraîtra d'abord de la notion de chiffre officiel de la population nationale déterminé par les recensements démographiques effectués périodiquement. Les résultats sont authentifiés par décret. La population légale d'une région est alors déterminée par la somme des habitants de l'espace régional fixé. Mais il importe de constater que le problème est aisé quand la question territoriale de la région est déjà réglée.

    A l'inverse, quel territoire fixer pour une région, si l'on veut s'appuyer sur la composante démographique? En d'autres termes à partir de quel seuil démographique une région est-elle viable même quand elle dispose de ressources et d'infrastructures potentielles?

    L'expérience étrangère montre que les classifications régionales à partir du critère démographique prouvent l'existence de "catégories", compte tenu du "solde du mouvement naturel" (de la population) qui est soit faible (déficit) élevé (excédent) ou proche de l'équilibre. On en tire les conséquences quant à l'appréciation du taux d'urbanisation, de "ruralisation" etc... D'autres considérations peuvent dériver du nom, du territoire et de la population de la région et qui peuvent ainsi servir de paramètre à un modèle... La composante culturelle s'avère néanmoins le plus difficile à cerner alors qu'elle légitime souvent le particularisme au nom duquel on "régionalise".

    Les questions financières et des biens de la région comme entité autonome sont un vaste domaine de débat et soulèvent toute la question de la péréquation rencontrée à propos des communes.

    Sur la limitation de la région saharienne, deux grandes orientations font aujourd'hui l'objet d'un débat dans la réflexion des Sahraouis et des hommes d'affaires d'Agadir. La première prêche le retour à l'effet multiplicateur de l'homogénéité spatiale et humaine entre le Sahara récupéré en 1975 et les provinces de Goulmim, Tantan, Assa, Aqqa et une probable province d'Ifni. Les populations de ces provinces ignoraient en effet, longtemps après 1934, une quelconque barrière frontalière les séparant d'As Sagya Al Hamra. La seconde orientation pose, en bref, qu'à un certain seuil la région sahraouie doit englober Agadir et Ouarzazat. Cette répartition de l'espace répond selon ses défenseurs aux besoins globaux d'une complémentaire infrastructurelle, économique et financière . Elle aurait pour effet, parmi les mesures concrètes volontaristes, de fonder une banque saharienne autogérée. Quelle voie suivre?

    Les villes: Moteurs de l'espace

    La question est fondamentale, car le dilemme est: si on renonce à Agadir et Ouarzazate, on renonce au développement à rythme plus avancé et donc probablement dans l'immédiat à la croissance issue d'une extension au Nord. Si on opte pour Ouarzazate, Souss et sa capitale, on risque d'édifier une région qui s'appuie sur la plate-forme financière d'Agadir. A contrario, il n'existe pas d'exemple reconnu de région nouvellement développée par recours à l'emprise de la puissance financière des banques nationales. Ce qu'il faut souligner, c'est que la région envisagée ne maîtrise ni son système normatif ni son système financier. Les prérogatives qu'elle exercera ne lui seront pas propres, elles lui seront déléguées par la banque locale détentrice unique de la compétence économique. Parviendra-t-on dans ce cas à satisfaire les véritables revendications sahraouies d'autogestion locale? En termes de prise en considération générale de la différenciation spatiale, l'élargissement des sources de financement ne fera que faciliter l'emprise financière d'Agadir et ses banques. Or, l'exercice de tutelle financière signifie théoriquement la séparation hermétique des compétences.

    Trois approches pour former les régions

    Le présupposé sous-jacent et fondamental des stratégies régionales postule partout que la limite de la région est une constante. Celle-ci impose à la définition des politiques régionales certaines priorités qui, bien que considérées, en quelque cas, comme sévères, sont néanmoins regardées comme inévitables et dans la nature des choses. Trois lignes de méthode permettent d'en tracer le traitement. La première, de caractère éthnolinguistique; la seconde de caractère économique et la troisième de caractère comparatif et systématique. Toutes trois ont en commun de poser une série d'oppositions entre l'Anti-Atlas d'un côté et la région qui commence par le Wad Nun et le Banide de l'autre.

    Le caractère éthnolinguistique: A quelque égard, en dehors des Arabes Awlad Dlaym, il n'y a au sahara de Tirs au versant S-O de l'Anti-Atlas qu'un même fond ethnique sanhagien inégalement arabisé. Au sein même de la confédération Takna dont le territoire s'étale sur le Bani occidental, le Wad Nun et As Saqya Al Hamra, berbérophones et arabophones n'en revendiquent pas moins Utman b. Manda comme ancêtre éponyme. Le système de parenté offre une structure qui répartit l'espace confédéral en laff Ayt Atman à l'Est et laff Ayt Ag Gmal à l'Ouest. Et de fait, aucune limitation horizontale distinguant les tribus du Sud de celles dites "de la lisière" n'est opérationnelle. Toutes les tribus principales de la confédération, y compris les berbérophones Ayt Brahim et Ayt Hmad, voyaient jusqu'en 1975 leur parcours de nomadisation traditionnel réparti en partie libérée et partie sous contrôle espagnol. La formulation de l'identité ethnique peut donc être trouvée dans les règles qui empiètent sur le fonctionnement réel du contrôle espagnol. Les origines de la variante, socio-linguistique où le dialecte de Bani Hassan prédomine, désigne la sphère du mode de vie comme étant l'élément décisif dans la construction des limites et de l'identité d'une société de nomades trashumants. Donc, répétons le, la spécification des lieux institutionnels possibles de la dimension sahraouie ne peut être définie que par le mode particulier d'occupation du sol. Un tel mode est ici le parcours de nomadisation inséparable de la stratégie de positionnement propre à chaque tribu par rapport au circuit transsaharien. Se demander donc quelles sont les limites d'une telle région, c'est en somme s'interroger sur l'action conjuguée entre les tribus pour maintenir le système d'alliance interne à l'espace transsaharien.

    La complémentarité économique

    Tout en reconduisant la représentation de la société comme édifice de transhumance en voie de sédentarisation, la structure spatiale depuis le Fayja du Wad Nun à la frontière Sud se présente sous une forme assez homogène. Elle est dominée par la complémentarité entre espaces villageois et de nomadisation. Sur le plan des applications pratiques, les secteurs touristique, agricole, d'industrie maritime et d'extraction minière peuvent dés à présent mettre en place des lignes de production de dimensions importantes. Une fois généralisé à l'échelle de toute la région, l'allégement fiscal constituera une circonstance exceptionnelle pour alimenter la dynamique d'investissement local. Dans cet objectif, cette base de données a pour finalité de donner une forme autonome réelle de la région, non seulement à partir des découpages administratifs, mais dans un zonage spatial adapté. Il y a naturellement des formes d'autonomies variées susceptibles de composer avec les modes de relations autonomes économiques et politiques revendiqués par les Sahraouis

    La logique des Sahraouis

    L'analyse des variables ci-dessus jointe à d'autres analyses empiriques de la genèse du conflit saharien constitue le premier pas vers l'émergence de la notion de région. Dans ce sens, il est vrai que les tentatives séparatistes ne cessent depuis la fin des années cinquante d'alimenter le contenu des journaux d'information imprimés ou radiodiffusés ou télévisés, à tel point qu'il semble n'être d'actualité saharienne que conflictuelle. Il serait vain de vouloir présenter en quelques lignes des schémas types de déroulement des conflits. De simples constats empiriques suffisent à nous convaincre que la plupart des actions séparatistes sont à la fois des procédés d'expression et de pression des nomades fidèles à leur mode de vie. La mise à jour des mécanismes d'une dynamique sociale liée à la transhumance a été largement accomplie par la stratégie espagnole. Sans obliger les Sahraouis, en particulier les grands nomades de l'Est, à se conformer aux conduites qu'elle avait préscrites, cette puissance coloniale était circonscrite entre l'évidence de la force propre de l'Etat et la certitude du droit global des transhumants à maintenir leur mode de vie. Le dilemme se dénoue à partir de la distinction entre les deux fonctions, répressive et traductrice de l'Etat. Investi d'un double rôle, celui-ci transcrit certaines des prescriptions implicites qui sont à l'état diffus, dans les sentiments collectifs de la libre transhumance. Il ne se contente pas, ce faisant, de les enregistrer, il les déchiffre, il les ordonne par l'établissement de cartes d'identité de résidents "temporaires" ou "permanents". C'est pourquoi, cette hiérarchisation des droits à "la résidence" aussi isolationnistes et aussi ségrégationnistes soit-ils servent aujourd'hui aux séparatistes pour désigner une stratégie observable. Il est par ailleurs une résultante de redéploiements incessants des mesures d'expulsion des transhumants et semi-nomades vers le Nord qui perpétue une domination efficace par la sélection sévère.

    Cette rationalité allogène fait sauter, en partie seulement, certaines solidarités anciennes traditionnelles sans concasser le système d'alliance intertribal et la répartition de l'espace en deux axes Est-Ouest. Au plus profond de ce système, la solidarité potentielle demeure du côté des Laffs et leurs alliés Awlad Dlyam de Tirs.

    Archives familiales

    La limitation de la région envisagée n'est donc pas sortie du néant. Elle s'est bâtie sur des données historiques (les archives familiales prouvent encore l'existence des accords signés jadis entre les émirats de l'Adrar mauritanien et les principales tribus du Wad Nun) et sur la géomorphologie de l'espace. A maintes fois, nous avons précisé que la critique qui s'attaque à l'explication des conflits par le tribalisme et l'argument selon lequel le tribalisme résulte autant d'une conscience fausse que de l'invention du colonialisme est simplificatrice(2).

    La suppression des difficultés économiques ne conduit pas nécessairement à la formation des conflits intergroupes ou à l'évitement de la violence. Néanmoins la réapparition de telles difficultés peut amener à la surface des conflits latents en agissant comme un détonateur. C'est pourquoi avec l'élargissement éventuel du projet à Ouarzazate et Agadir, on bute sur ce grand registre d'obstacles difficiles, sinon impossibles à lever. Le projet en question ne peut s'ouvrir que sur une voie: celle de l'acquisition d'un développement spécifique et équilibré à partir d'un processus de rééquilibrage-initiation-imitation préalable. Si cette région n'est pas un modèle, c'est parce que la réalité prête à beaucoup de critiques.

    L'effort très visible et louable dans les provinces récupérées depuis 1975 est doublé d'un oubli total des provinces de Goulmim, Tiznit et Aqqa. Conditionnée par les données de la question saharienne, cette priorité n'en rend pas moins illusoire toute comparaison entre ces trois provinces et celles plus au Nord. Loin d'être des vicissitudes secondaires, cette réalité doit être inscrite dans la logique même des objectifs de restructuration de la région.

    Goulmim, première plate-forme démographique

    Cette façon de poser le problème permet d'intégrer dans l'analyse des éléments que l'approche traditionnelle tend à sous-estimer systématiquement. La marginalisation de Goulmim est une gageure qui s'est développée de façon rapide et impressionnante surtout durant la dernière décennie qui a vu l'exode rural faire d'elle la première plate-forme démographique du Sahara. Ce processus donne lieu à des catégories de désintégration spatiale tellement complexes qu'il devient quasiment impossible de les qualifier conformément à la conceptualisation dont nous disposons aujourd'hui. Premier carrefour du Sahara, Goulmim est à la fois la porte et la capitale économique de la région.

    L'oubli de cette plate-forme engendre des processus de fragmentation grave du tissu économique et social. En même temps, se développent de nouvelles multiplicités sociales permettant d'aller à l'encontre de la politique menée sur place. Indéniablement, l'émigration fait de cette ville la première et principale banque des devises de la région liée à des formes reflétant des conceptions du travail à la fois prolétariennes et entrepreneuriales. Les nouvelles multiplicités sociales d'un côté et les conceptions composites du travail de l'autre constituent la base matérielle des luttes possibles contre les dispositifs de précarisation des travailleurs (ex émigrés). Dans ces circonstances, on comprend comment aussi bien la segmentation que la précarisation finissent par déterminer le caractère poly-classiste des nouveaux mouvements. Cela étant dit, une approche nouvelle de la complémentarité spatiale permettra d'affronter le carcan traditionnel d'inertie qui a marqué ces derniers temps le discours des générations déçues. Il s'agit de la place de choix qui revient de fait et de droit à la capitale économique, routière et démographique du sahara.

    Par la mise en oeuvre d'une politique de formation des cadres spécialisés en vue de satisfaire les besoins de la région et d'assurer le recyclage des agents en place, le potentiel humain déjà approprié à Goulmim permettra de mieux combler toutes les lacunes. Grenier agricole du Sahara, l'espace villageois qui entoure la ville est le mieux approprié par ses potentialités touristiques énormes pour mieux orienter les touristes vers le Sud. Le chapelet d'oasis qui longe le fleuve Nun est doublé de la plage blanche, espace vierge et démuni de toute infrastructure.

    Le rôle de plaque tournante et de station-carrefour entre les deux circuits transsaharien et transatlassique s'ajoute aux ressources humaines et économiques pour faire de Goulmim le support urbain susceptible de représenter la plate-forme politico-administrative du Sahara et le cadre d'intervention économique le moins ébranlable de la région. En tant que principale ville de la région, elle facilite le regroupement communal et le moyen d'accroître les interventions des différents domaines et d'exploiter en commun les outils modernes de gestion.

    Sur le plan financier, toute forme de mouvement interne favoriserait d'une part la réalisation d'économie, surtout lorsqu'il s'agit d'opérations à grande échelle, que les petites communes ne peuvent financer à elles seules, et d'autre part l'utilisation optimale des équipements produits individuellement par chaque commune ou province.

    (1) A. Jazouli et M. Naïmi, "Etat et société: Quelles perspectives?", Al Bayane, 12-13/6/1992; - "Régionalisation: Les impératifs du découpage”, L'Economiste, 8/10/1992, 35-36.

    (2) Georges Chaffard, les Carnets Secrets de la Décolonisation, Paris, Calman - Lévy, 1962, PP 289-290.


    Par les Prs Abdelaziz JAZOULI et Mustpha NAIMI

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