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Tribune

Loi organique de Finances
Pour aller au-delà d’un simple ajustement comptable
Par Jean-Marie Nogarro

Par L'Economiste | Edition N°:4430 Le 29/12/2014 | Partager

Jean-Marie Nogarro est consultant senior partner chez SIA-Partners. ll intervient au Maroc depuis 20 ans dans la transformation de l’administration. Il est également membre fondateur d’un think tank en France réunissant plus de 50 hauts fonctionnaires

Le Maroc a initié depuis plusieurs années une démarche visant à améliorer le processus de gestion budgétaire dont l’aboutissement se matérialise dans une nouvelle loi organique relative à la loi de Finances (NDLR: plusieurs dispositions de ce texte ont été censurées par le Conseil constitutionnel. Voir L’Economiste du 26 décembre 2014).
De nombreux pays se sont engagés dans la même démarche: Nouvelle-Zélande, Angleterre… puis, plus récemment, la France en 2001. Par ailleurs, un rapport de la Fondation Abderrahim Bouabid de janvier 2011 relatif aux travaux menés avec les principaux partis politiques pose le cadre d’une mise en œuvre déclinée au Maroc.
Trois idées clés peuvent être tirées de ces expériences: Plusieurs pièges se cachent derrière l’idée d’une transparence liée à un budget présenté par domaine/programme. La meilleure illustration est celle observée en France, où la volonté de présenter la totalité du budget en programmes a conduit à la mise en place de programmes ne correspondant pas à des politiques (ex.: les programmes destinés à gérer les ressources humaines du ministère), des programmes interministériels complexes ne recouvrant pas forcément des périmètres cohérents ayant conduit à créer au sein des administrations des responsables de programmes en doublons de directeurs opérationnels (ex : au ministère de la Santé) rendant confuse la gestion des ressources.
Cette transparence voulue par le législateur a conduit à la définition d’une profusion d’indicateurs traduisant surtout l’utilisation de ressources ou la charge de travail à défaut de résultats. Le résultat observé à ce jour peut se résumer à une présentation budgétaire sous une nouvelle structure analytique dont le moins qu’on puisse dire est qu’elle n’a pas permis au Parlement d’avoir un rôle plus pertinent.
Quelques pistes me paraissent utiles à creuser pour sortir de ce schéma:
- Réduire le découpage en programme à quelques objectifs stratégiques pour le gouvernement. Ces objectifs peuvent être économiques mais aussi politiques (par exemple dans le cadre de la régionalisation avancée, il est possible d’imaginer un programme qui encadrerait l’action coordonnée du wali et du président de région autour de la notion de plan de développement régional);
- limiter le nombre d’indicateurs par programme ainsi que le souligne le rapport de la Fondation Bouabid sur le sujet. Pour autant, il serait utile dans le cadre de programme à échéance longue d’identifier, au-delà de 2 ou 3  indicateurs de résultat, des indicateurs traduisant les actions de changement induites par le programme, histoire de mesurer l’engagement des acteurs dans la mise en œuvre;
- Eliminer toute organisation qui instituerait une responsabilité de programme en doublon d’une responsabilité de Direction au sein d’un ministère. Compte tenu du périmètre potentiellement transverse d’un programme, il est par contre indispensable d’en expliciter la gouvernance entre son responsable et les autres directeurs concernés;
- Instrumenter la notion de responsabilisation: (Parlement, directeur, ministre)
L’enjeu majeur de la loi organique de Finances (LOF) est d’accroître la performance de l’action de l’Etat. Qui dit performance, dit responsable de la performance. La LOF porte en elle plusieurs niveaux de responsabilités qui doivent tous être exercés donc instrumentés. Comment expliquer la quasi-absence d’un vrai contrôle parlementaire (observations faites en France mais aussi au Maroc dans le cadre des évolutions précédentes de la loi budgétaire) si ce n’est par une inorganisation de cette prise de responsabilité collective souvent liée aux connivences politiques partisanes?
Comment responsabiliser un ministre sur un résultat si l’échéance échappe à la durée de son mandat et s’il peut remettre en cause l’existence de programmes en cours lancés par un autre sans justifier leurs inefficacités? Comment responsabiliser un directeur s’il ne bénéficie pas du soutien actif de son ministre pour résoudre les difficultés de mise en œuvre et s’il n’existe pas de système de reconnaissance de sa performance autre que le risque de sanction plus ou moins arbitraire conduisant à son éviction pour non-respect de règles induites par un contrôle niant toute forme de responsabilité (prise de risque)?
- Refondre le planning du processus budgétaire pour laisser au Parlement le temps nécessaire à l’analyse et à l’élaboration de questionnements à l’adresse de ministres devant obligatoirement répondre.
- Instaurer un vrai processus d’évaluation (à l’anglo-saxonne) privilégiant la capacité d’ajustement des projets d’un programme en cours d’exécution afin d’anticiper la modification ou l’arrêt d’actions non pertinentes et le renforcement/l’accélération d’actions efficaces. Le Parlement ayant la responsabilité de s’assurer de la réalisation de ces actions d’évaluation au sein des programmes et d’en apprécier la pertinence pour en traduire les conséquences adéquates dans le vote budgétaire
- Rendre obligatoire une justification documentée de la volonté d’un ministre d’arrêter un projet au sein d’un programme (surtout si celui-ci donne des résultats conformes avec les objectifs validés par le Parlement).
- Instaurer la notion de lettre de mission pour chaque responsable de programme reprenant les engagements de performance attendus afin de permettre une notation fondée de ce responsable (notation validée par le Parlement). Notation pouvant ouvrir droit à prime ou à sanction (besoin de promouvoir un système de prime de performance pour les directeurs).

                                                               

Des pistes à creuser pour développer
la confiance

L’enjeu de la LOF vise à supporter le développement de politiques publiques efficaces. Cette efficacité  repose sur le postulat de la responsabilité. Cette responsabilité, exercée à plusieurs niveaux (Parlement, ministre, directeur), nécessite la mise en œuvre d’une gouvernance fondée sur la notion de confiance, liée à la notion de marge de manœuvre possible pour un ordonnateur.
Il serait judicieux de limiter le découpage de l’architecture LOF aux notions de chapitre (ministère), programme, région, projet (domaine d’action de l’administration) afin de permettre notamment aux directeurs en charge des projets d’avoir des marges de manœuvre sur les actions à lancer, modifier ou arrêter.
Refonder la notion de contrôle autour du concept de l’évaluation telle que pratiquée par les Anglo-saxons (ce qui n’exclue pas le respect de règles administratives). Cette évaluation qui se veut pragmatique est fondée sur l’idée force visant à chercher à ajuster l’action publique au fur et à mesure de sa mise en œuvre, non pas dans une logique de sanction mais dans une recherche d’efficacité. Le Parlement ayant la responsabilité de s’assurer que ces évaluations sont faites et d’en tirer les conséquences dans la programmation budgétaire.
Ouvrir la commission en charge de mettre en œuvre la LOF à d’autres acteurs que le seul ministère des Finances afin d’éviter de transformer l’outil formidable que peut devenir la LOF, en un simple outil comptable coûteux et inutile car rejeté par des ordonnateurs méfiants (il suffit pour cela de multiplier les actions et les indicateurs non mesurables à court terme, comme cela a été hélas le cas en France, rendant le rôle du Parlement très difficile).

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