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Tribune

Gouvernance des services publics: Comment chasser les maillons faibles
Par Mohammed BENAHMED

Par L'Economiste | Edition N°:3942 Le 04/01/2013 | Partager

Mohamed Benahmed est directeur des grands projets au Fonds d’équipement communal. Il est lauréat du Prix de L’Economiste pour «La recherche en économie et gestion 1re édition, 2005

«C’est au niveau local que réside l’énergie d’un peuple libre; les institutions locales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science, elles la mettent à la portée de tous », disait Alexis De Tocqueville (1805-1859), considéré comme l’un des défenseurs historiques de la liberté et de la démocratie, et dont l’intuition visionnaire au XVIIe siècle, reste aujourd’hui encore d’actualité au XXIe. 
Le secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon ne le disait-il pas fortement le 27 avril 2009: « La crise économique et financière mondiale a prouvé que le système actuel de gouvernance économique mondiale n’était plus adéquat pour répondre aux défis qui se posent aujourd’hui. Nos institutions et nos structures de gouvernance doivent devenir plus représentatives, plus crédibles, plus comptables de leurs actes et plus efficaces». On ne saurait être plus clair.
Décentralisation, renforcement des capacités locales, accès aux services de base pour tous : nos collectivités publiques sont confrontées à un défi majeur, celui de concevoir des politiques sectorielles efficaces et de mobiliser des moyens innovants permettant de répondre aux attentes des usagers-citoyens et de leur garantir l’accès aux services publics répondant à des objectifs de dignité humaine, de qualité de vie, de réduction de la pauvreté, et respectant les principes d’égalité, d’équité et de rationalité économique. Il s’agit en particulier des services de base, ayant par nature un ancrage territorial, qui, du coup, relèvent souvent de la responsabilité des autorités publiques et requièrent, par essence, des  réseaux d’infrastructures lourdes utilisant l’espace public pour leur développement et leur fonctionnement tels que: l’approvisionnement en eau potable, l’assainissement, la gestion des déchets, les transports et les télécommunications, l’approvisionnement énergétique… Ces services constituent le socle indispensable au développement ainsi qu’au fonctionnement des autres services dits sociaux et/ou culturels. Chacun comprendra aisément, s’il faut illustrer le propos, qu’il est difficile de concevoir un service de santé efficace ou d’éducation, ou de sécurité publique sans eau potable ni électricité…

Se faire accepter socialement et politiquement

La légitimité de l’opérateur privé est conditionnée par l’acceptation politique et sociale de son intervention. Il doit ainsi chercher à développer les mécanismes de communication, de dialogue, de gestion des différends pour le maintien de relations de confiance entre les autorités locales et la société civile pendant la vie du contrat.  La traduction contractuelle des dimensions sociétales, facteur indispensable au bon déroulement des contrats, implique la mise en place formelle de mécanismes d’information et de concertation ainsi que la définition d’objectifs concrets et d’une batterie d’indicateurs permettant le suivi des performances.

A service de base, questions de base : qui organise? qui sont les parties prenantes? qui sont les acteurs et quelles sont leurs logiques d’intérêts? quel mode de gestion choisir et quelle mode de gouvernance y associer? qui réalise et qui produit? quels arbitrages opérer entre les différentes options possibles? Autant d’interrogations fondamentales que se posent décideurs politiques, autorités locales, élus et gestionnaires territoriaux, opérateurs économiques, organisations de la société civile, universitaires… Ce sont les réponses apportées à cet ensemble de questions qui définissent la gouvernance de ces services et qui impliquent de mettre en place un ensemble de processus traduits dans des arrangements entre parties. C’est aussi pourquoi la gouvernance des services de base prend souvent la forme d’une gouvernance contractuelle.
D’une démocratie plus représentative, d’un véritable partenariat entre les autorités locales et les hautes sphères de l’Etat découle une meilleure répartition des tâches pour le bien du plus grand nombre. Il s’agit non pas tant de redistribuer les rôles par principe que de s’assurer des meilleures organisations, et surtout en matière de service de base, des plus efficaces, des plus participatives et des plus transparentes. Désormais, gouvernements centraux ne devraient plus par exemple pouvoir intervenir dans les affaires des autorités locales que dans la seule hypothèse où celles-ci ne s’acquitteraient pas dûment de leurs fonctions…
S’il s’agit in fine de garantir ou d’améliorer l’accès des populations, y compris les plus défavorisées, aux services publics, l’issue dépend de tous les «acteurs-partenaires» qui finissent également par avoir tous un rôle, des devoirs, des obligations: qu’ils soient autorités locales, opérateurs industriels et financiers, publics ou privés, prestataires de services de manière générale, organisations de la société civile, comités d’usagers-citoyens ou d’usagers-consommateurs, associations de femmes, etc.
Les attentes de tous les acteurs de terrain doivent être prises en compte de sorte que chacun puisse, à son niveau, humble ou élevé, prendre la part qui lui revient. Part d’information, d’expression, de suggestion, de demande, et plus tard de responsabilité dans les choix faits : celui du mode de gestion, du mode de gouvernance, du mode de financement, choix de la nature même de la relation contractuelle, choix des priorités, choix des contraintes…
Ces choix ne relèvent pas d’une décision uniquement politique, mais surtout technique et doivent découler d’une étude comparative démontrant l’intérêt économique, répondant à de nouvelles exigences relatives, non seulement aux objectifs de production de ces services, mais également aux attentes des usagers, notamment:
• une plus grande transparence des coûts et efficacité des autorités organisatrices;
• une gestion plus efficiente des ressources axée sur les résultats;
• l’amélioration de la qualité du service ne pouvant être appréciée que par rapport à ces attentes;
• des modes d’organisation qui optimisent la saine gestion des deniers publics.
La difficulté, voire l’impossibilité de financer l’accès aux services de base, notamment l’eau, des plus défavorisés à partir des modalités traditionnelles de la gestion contractuelle est une des grandes préoccupations des autorités locales. Trouver des solutions, dans ce contexte, suppose une grande part de volontarisme de la part de l’opérateur, soutenu institutionnellement et souvent financièrement par les pouvoirs publics. Lorsqu’un service public est assuré par un acteur privé, la question de la responsabilité sociale devient centrale, et ne doit sous aucun prétexte être occultée : à qui incombe la responsabilité de proposer l’accès aux services de base aux populations défavorisées, lorsque l’État prône lui-même un désengagement?
L’expérience montre que si l’opérateur veut préserver la pérennité de la relation contractuelle avec l’autorité publique, il n’a pas d’autre alternative que d’assumer ce rôle, même si celui-ci ne lui a pas été clairement assigné, en outrepassant le strict cadre contractuel. Il doit faire preuve de créativité et proposer des solutions adaptées aux spécificités des territoires, pour répondre à des problématiques à fortes dimensions sociale et culturelle, inventer de nouveaux modes d’intervention plus participatifs, plus flexibles, inciter chaque partenaire à apporter son savoir-faire dans un cadre institutionnel permettant d’optimiser l’apport de chacun et de trouver un point d’équilibre entre ses intérêts commerciaux et les intérêts des populations et des institutions politiques. La gouvernance des services publics commande d’intégrer tout au long de la contractualisation, un processus institutionnalisé de concertation et de participation de toutes les parties prenantes locales à la destinée des services publics qui peuvent constituer les vecteurs de pratiques démocratiques, contribuer à la restauration de l’intérêt pour «la chose publique», et renforcer la citoyenneté par la prise de conscience des usagers de leurs droits et devoirs.

L’évaluation de la performance un enjeu de gouvernance territoriale

A l’heure où la crise financière vient renforcer les exigences de transparence et d’efficacité de la gouvernance locale, la recherche d’une meilleure performance de l’action publique se trouve au cœur des débats régionaux et nationaux visant la reconstruction de relations de confiance entre les autorités publiques, les opérateurs économiques et les usagers-citoyens.
Le besoin d’information et de connaissance, la mesure des performances constituent un enjeu majeur pour l’amélioration des conditions d’accès pour tous à ces services et comportent de multiples dimensions nécessitant une évaluation multicritères qui s’applique quels que soient les modes d’intervention, désormais multiformes (régie directe, gestion contractuelle, structures à capitaux mixtes, intercommunalités…). Perçue comme l’outil principal de benchmarking, la mesure des performances permet l’émulation des pratiques de bonne gouvernance par la comparaison, le rapprochement des valeurs et des principes communément acceptés par les différents acteurs du monde public local. Ces principes comprennent la clarté des rôles, la maîtrise des missions, le libre choix du mode de gestion par les collectivités territoriales, la transparence et l’équité, la confiance mutuelle.  Leur application harmonieuse est de nature à prévenir les déviances et à faire travailler ensemble des acteurs multiples au service de l’intérêt général et pour le plus grand bien des populations concernées.
Ils renvoient également à la nécessité que les décideurs territoriaux disposent d’informations pertinentes à la fois sur la mise en œuvre des actions et sur l’état de la situation visée par ces actions, ce qui suppose au préalable la définition des objectifs, l’évaluation, le choix et l’élaboration d’indicateurs de performance permettant, dans le cadre d’une approche de gestion axée sur les résultats, de mesurer le succès des choix d’organisation et de gestion et de bâtir des partenariats plus efficaces et mieux équilibrés.

La pérennité de toute relation contractuelle, quel que soit le statut du futur cocontractant, public ou privé,  exige la prise en compte complète des contextes d’intervention. Cela passe par l’utilisation des techniques de l’ingénierie sociétale: un diagnostic politique préalable à l’intervention, une cartographie des acteurs et des logiques d’intérêts, la construction avec les différents acteurs locaux d’une vision stratégique concertée, dans une logique d’intérêts partagés, avec méthodologie d’intervention sociale, des évaluations régulières et des programmes de sensibilisation et de formation pour l’ensemble des intervenants.
Les expériences vécues ici et là, témoignent de l’importance de la gestion participative et du dialogue entre les parties impliquées, qui sont des modalités indispensables au succès des gestions contractuelles : un dialogue au minimum quadripartite (Etat, collectivité locale, opérateur, usagers) devrait systématiquement être organisé pour formaliser le rôle et les responsabilités de chacun, et déboucher sur une charte engageant chaque partie au dialogue.
De la contractualisation réussie entre de nouveaux «partenaires», de la participation équilibrée et consentie de tous les intéressés, autorités publiques, opérateurs techniques, financiers, association d’usagers naîtront en effet si l’on peut dire «l’eau et la lumière». D’un dialogue permanent, d’une réflexion commune, d’une coopération intelligente entre ces nouveaux partenaires découlera, le respect des principes fondamentaux des services d’intérêt général, en l’occurrence  le droit et l’égalité d’accès, y compris des populations les plus démunies.
S’agissant de la gestion contractuelle, dans le cadre de partenariats public-privé, et également public-public, l’atteinte de performances doit constituer en premier lieu un critère de choix du cocontractant et être incluse de façon systématique dans les contrats en tant qu’obligation de résultats. La contractualisation de la performance devrait servir de base pour une partie de la rémunération des opérateurs afin de les inciter à mettre l’accent sur l’efficience des ressources mises en jeu et l’efficacité des méthodes de gestion.

Adaptabilité du service

La grande diversité des acteurs et des modes de production et de gestion à disposition des autorités publiques, ainsi que des modes de financement possibles des services publics a pour conséquence une grande complexité des situations qui ne facilite pas le choix des modes de gouvernance. Par expérience, il n’y a pas de modèle universel dont l’efficacité et l’efficience seraient reconnues en tout temps et tout lieu, les modes de gestion ou de contractualisation les plus équilibrés relèvent toujours du « sur-mesure », au cas par cas, et seule la primauté de l’intérêt général justifie l’efficience du mode de gestion et du modèle de gouvernance qui lui est associé.
Chaque option est réversible, et appelle la poursuite d’une logique pragmatique qui doit respecter les principes de dialogue, de concertation et de transparence de sorte que chaque acteur apporte aux autres l’information la plus complète possible sur ses contraintes et ses attentes concernant sa participation à la production ou à la gestion du service. C’est pourquoi chaque mode de gestion est susceptible d’évoluer, au nom de la nécessaire adaptabilité du service, entraînant avec lui l’adaptation corrélative du modèle de gouvernance. Et inversement.

Les opérateurs d’infrastructures et de services, qu’ils soient publics ou privés, sont interpellés pour faire preuve d’innovation et de créativité dans leur mode d’intervention ainsi que dans leurs offres de prestations en proposant aux collectivités locales et aux autorités organisatrices les outils opérationnels et les informations nécessaires à une gestion rationnelle et performante des services dont elles demeurent responsables et comptables.
De par leur importance économique, sociale et politique, la recherche d’une gestion efficiente et efficace des services de base doit s’appliquer d’égale manière à la gestion en régie directe et à la gestion contractuelle, en particulier lorsqu’il s’agit de services perçus comme fortement publics (eau, assainissement, transports, énergie, déchets…), et dont le  périmètre s’étend largement au-delà du territoire d’une seule collectivité et fait intervenir de multiples autorités politiques.
A ce titre, il convient de mettre en place des règles de bonne gouvernance, favorisant l’incitation, voire l’obligation des structures publiques, à rendre également compte des conditions techniques et financières d’exécution des services dans le cadre de contrats de performance, au même titre que les exigences contractuelles auxquelles sont soumis les opérateurs vis-à-vis des autorités organisatrices, telles que la production de rapports technique, financier, de qualité de service, d’audit externe périodique, de baromètre de satisfaction des usagers.
En définitive, la performance, la citoyenneté, la gouvernance et la démocratie locale, conditionnent l’efficacité des politiques publiques, et interpellent nécessairement la responsabilité, le positionnement et l’action de chaque acteur dans la gestion  des services essentiels, aux différentes échelles  territoriales, et répondre aux problématiques purement sociales.

Innover pour des investissements intelligents, socialement responsables

La recherche de l’équilibre des bénéfices et des risques entre parties dans les arrangements contractuels est en faveur d’une analyse poussée du contexte et d’un diagnostic partagé de la situation avant que ne soient choisis les bons instruments, le bon type de contrat pour le type de gestion souhaité, déléguée ou pas, la procédure d’appel d’offres adéquate, le mode de pilotage et d’exécution contractuelle… Favoriser la complémentarité de cette diversité des acteurs, promouvoir la cohérence des projets, assurer leur faisabilité et s’assurer de leur pérennité, le modèle de la gestion contractuelle mettant en synergie les ressources, les compétences et les expertises des partenaires, était supposé constituer une réponse possible à ces préoccupations, introduire le professionnalisme indispensable à une gestion plus efficace de ces services, mais également garantir l’apport de financements palliant la rareté des ressources et les déficits publics, dans un environnement concurrentiel et dans un cadre contractuel vertueux qui satisfasse les attentes de toutes les parties.  
Force est de constater que, le plus souvent, ces attentes n’ont pas été réellement satisfaites. On assiste à une multiplication de conflits débouchant sur l’insatisfaction de toutes les parties et la rupture anticipée de certains contrats. Un enseignement important des quinze dernières années est que le taux de mortalité des gestions contractuelles à travers le monde reste élevé, tant il est difficile de traverser des dévaluations, des changements de majorité, des clivages politiques, des doctrines collectivistes et des crises économiques.

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