Tribune

Gérer le temps législatif et assurer la qualité des lois
L’épineuse équation du Parlement

Par Raja BENSAOUD | Edition N°:4838 Le 18/08/2016 | Partager

Juriste et intervenante en grandes écoles, Raja Bensaoud a occupé plusieurs postes dont ceux de directeur des Relations extérieures à l’Odep, de chef de cabinet ministériel et de directeur de la communication à Royal Air Maroc  

L’actuelle législature, qui touche à sa fin, aura connu une production normative des plus intenses: les députés ont adopté pas moins de 362 projets de loi, dont 18 projets de lois organiques et examiné 8.500 amendements.
Un tel rendement quantitatif nous conduit à nous demander si les conditions d’une production législative de qualité ont été réunies. Le tableau est loin d’être idyllique, loin s’en faut.
Rappelons que le gouvernement avait mis un an pour produire son plan législatif, laissant au législateur un délai remarquablement bref pour traiter une masse impressionnante de textes. Et afin d’avoir la maîtrise d’œuvre de ce chantier qu’il devait mener à terme avant la fin de son mandat, l’exécutif a pris le soin de préparer un échéancier où le dépôt au Parlement des textes attendus était étalé entre 2013 et 2015. Or, ce calendrier a subi plusieurs dérapages. Pour n’en donner que deux exemples: deux projets de loi qui devaient être soumis au Parlement en 2013-2014, celui modifiant et complétant le code pénal  et celui relatif au conseil consultatif de la jeunesse et de l’action associative. Ils ont été déposés respectivement le 24 juin 2016 et le 25 juillet 2016. Ces cas de dépassement de délai sont loin d’être isolés. Ces éléments ont pesé sur les conditions de travail des commissions permanentes, véritable pivot du travail parlementaire. Méconnues du grand public, ces commissions sont au cœur de l’œuvre législative. Leur fonction est fondamentale: décortiquer et débroussailler les projets et les propositions de loi, les discuter, les améliorer et les amender avant leur adoption en séance plénière. Durant ce travail, elles ont à débusquer les lacunes, les ambiguïtés, les incohérences, les erreurs et les imperfections rédactionnelles des textes déposés. Il ne faut donc pas s’y tromper, l’efficacité de ces «ateliers de rédaction» est, à bien des égards,  un gage d’une meilleure qualité des lois.
C’est pourquoi il est symptomatique de constater que les ressources de ces commissions, qui plient sous la tâche, contrastent avec l’ampleur de leurs missions: elles n’ont pas de moyens pour engager des études ou des analyses ni de services de recherche propres ou de ressources humaines dédiées avec les expertises nécessaires et les informations dont elles ont besoin proviennent essentiellement de l’exécutif. Comment dans ces conditions s’attendre à ce que l’appareil législatif réponde de manière satisfaisante aux exigences d’une production quantitative et qualitative des normes?

Manquer de temps

Ce questionnement prend tout son sens  à la lumière de l’extension du domaine de la loi par la Constitution (vingt-et-une matières en plus), de la surcharge de travail générée par le plan législatif du gouvernement et de la technicité croissante des problèmes qui entrent dans le champ légal. On ne s’est pas suffisamment investi pour doter ces commissions de moyens plus substantiels, ratant ainsi l’occasion de revaloriser le travail parlementaire et ce retour sur investissement en valait la peine.
Manquant de moyens adaptés pour exercer convenablement leurs missions - sachant que celles-ci ne sont pas réduites au seul travail législatif- les commissions ont également manqué de temps pour examiner les projets de loi et travailler de manière rigoureuse et sereine. Or, que sert de renforcer les attributions d’une institution si elle ne dispose pas du temps de les exercer convenablement?
En outre, l’exécutif n’a pas saisi l’occasion qui lui est offerte par la loi organique relative à l’organisation et à la conduite des travaux du gouvernement pour  contribuer à améliorer les conditions d’examen des textes: alors que cette loi exige du gouvernement de faire accompagner les projets de loi d’études d’impact «chaque fois que les circonstances l’exigent», il a instauré la fâcheuse tendance d’ignorer cette disposition dont l’application, qui nécessite certes un énorme effort, aurait pu apporter des éclairages utiles aux élus lors de l’examen des textes, à travers des informations sur leurs incidences et leur pertinence et par conséquent économiser un temps précieux lors des débats en commission.
Cette carence de l’exécutif, associée à la contrainte d’un temps ultra court, a mis la machinerie législative sous tension, un Parlement submergé avec des textes qui déboulaient en chaîne, à toute vitesse, étaient adoptés à la hâte et votés à la va-vite.
L’impression qui s’en dégage est que tout se passe comme si le temps était la seule question qui vaille et qu’on a joué la montre sans se préoccuper suffisamment de la qualité des lois produites.

Utile, juste et adaptée

Sur un plan matériel, la loi doit être utile et juste, adaptée aux situations qu’elle est censée régir. Et même si elle n’a pas réponse à tout, la loi doit répondre aux préoccupations des citoyens, contribuer au progrès social et servir l’intérêt général. Elle doit enfin limiter son coût pour la collectivité en évitant des dispositions ambiguës, sources de contentieux judiciaires et d’encombrement des tribunaux.  Sur un plan formel, la loi doit être bien écrite, claire et concise. Il y va de son accessibilité, en particulier aux citoyens non juristes concernés par ses dispositions. Victor  Hugo disait que «la forme, c’est le fond qui remonte à la surface». Pour ces raisons, la plupart des démocraties modernes ont investi dans la «légistique», qu’on peut assimiler, pour simplifier, à l’art de légiférer.
L’élaboration des lois est une œuvre complexe dont l’examen requiert expérience, compétence et expertise. Et il est regrettable que le Parlement n’ait pas sollicité, plus souvent, des institutions susceptibles de lui apporter leur concours, à l’exemple du Conseil économique et social et que , d’une manière générale, il ne se soit pas mieux saisi des outils mis en place par la Constitution pour éclairer le législateur.
La qualité des normes exige par ailleurs que les acteurs du débat législatif, majorité comme opposition, soient assidus, travailleurs, empreints d’un esprit de responsabilité et habités par le souci de l’intérêt général. Elle exige aussi des élus de la nation une gestion responsable du temps législatif, loin des débats d’enlisement, de la surenchère verbale et de toute attitude pouvant nuire à la qualité de la loi.
Outre ces enjeux, la qualité des lois d’un pays a un lien avec le dynamisme de son économie et l’efficacité de ses institutions. D’ailleurs, et depuis 2004, la Banque mondiale édite un rapport qui classe les pays selon les mérites économiques de leurs normes. La qualité de la législation est enfin une exigence à la base de la démocratie, la loi, une fois votée, devenant «l'expression suprême de la volonté de la nation».

Exigence démocratique

Si un débat de qualité est une condition pour l’élaboration d’une bonne législation, c’est aussi une exigence démocratique. L’examen des textes de loi nécessite un  débat de fond et une confrontation démocratique, qui n’est pas incompatible avec l’écoute et le respect mutuels, où s’expriment, sans excès,  le pluralisme des courants d’opinion représentant le corps électoral et les propositions alternatives. Les citoyens doivent être assurés que ceux qui les représentent ont pu exprimer leur avis, leurs objections et leurs arguments. Il nécessite aussi un débat où le gouvernement est interpellé sur le sens et les finalités des projets déposés. La démocratie ne saurait s’accommoder de débats bâclés ou raccourcis à l’extrême. Tout projet de loi, qu’il émane de l’exécutif ou des élus, doit être soumis à l’épreuve de la discussion publique. Le Parlement n’est-il pas le lieu par excellence du débat démocratique?

 

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